С принятием в 1993 году новой Конституции РФ, закрепившей право населения на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс его реформирования. Сейчас можно с уверенностью сказать, что в основных чертах этот институт народовластия у нас создан. На федеральном уровне и практически во всех субъектах Федерации имеется законодательная база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления. Определены территории местных сообществ, уточнена система муниципальных образований. Фактически завершено структурирование органов местного самоуправления
Таблица 2 – История местного самоуправления в России
| Временной отрезок | Характеристика | |
| Древняя Русь | Представителем княжеской власти был так называемый наместник – кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судебных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории. Низшей административной единицей была волость, во главе которой стоял. Волости состояли из крестьянских деревень. | |
| При Иване Грозном | «Приговор царской о кормлениях и о службах» (1555-1556 гг.). Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» – земских судей, целовальников. | |
| При Екатерине II | Продолжение Таблицы 2 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи». в 1785 г. «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 года устанавливала права и привилегии городов. Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный в качестве «государева наместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. | |
| При Александре I | Надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, принял в высшей степени личный и самовластный характер; после нескольких попыток реформировать эту должность, она была исключена в 1837 г. из числа общих губернских должностей и оставлена как исключение, в виду тех или иных политических условий, лишь на окраинах | |
| При Александре II | Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы. Общее заведывание местными хозяйственными делами вверено выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе, исполнительными органами которых являются избираемые соответственным собранием или думою управы. | |
| При Александре III и Николае II | Новое Городовое положение значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей в результате уменьшилось в 3-4 раза. Самым существенным нововведением были подчинение действий органов самоуправления контролю бюрократии не только с точки зрения законности этих действий, но и с точки зрения их целесообразности. | |
| В период деятельности временного правительства | Самоуправление земств проявлялось во многих аспектах: в избрании руководящих органов, в формировании структур управления, определении основных направлений своей деятельности, подборе и обучении специалистов, формировании и распределении местного бюджета. | |
| В советский период | После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. | |
| Местное самоуправление современной пореформенной России | С принятием в 1993 году новой Конституции РФ, закрепившей право населения на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс его реформирования. | |
Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организованное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.
Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, - не только форма самоорганизации населения для решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа. Местное самоуправление создает условия для приближения власти к населению, для гибкой системы управления на местах, хорошо приспособленной к местным особенностям. Оно способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан и в конечном счете развитию муниципальной демократии.
Принцип разделения властей ст. 10 Конституции Российской Федерации закрепляется только по отношению к государственной власти, ни в одном федеральном правовом акте не подчеркивается обязательность его исполнения на уровне местного самоуправления. Это не случайно, ибо:
а) смысл принципа - в создании механизма сдержек и противовесов, недопущения концентрации власти у одного органа (лица) при принятии госуправленческих решений. На местном уровне такой механизм затрудняет работу и эффективность местного самоуправления, так как здесь большой удельный вес составляют оперативные решения;
б) в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно, судебная власть основана на своих особых подходах;
в) размеры территории и численности населения муниципального образования порой (в сельских районах, пригородных) диктуют нецелесообразность создания самостоятельных ветвей представительной и исполнительной власти;
г) мировая практика (зарубежная и отечественная) подтвердили возможность сосредоточения представительных и исполнительно-распорядительных функций у одного органа на местном уровне, хотя здесь недопустимо использование общих подходов к предотвращению возможного монополизма власти.
К органам местного самоуправления относятся: представительные и иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Наименование, структура и порядок деятельности органов местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований, федеральным законодательством и законами субъектов Федерации.
Законодательством установлено обязательное наличие выборного представительного органа местного самоуправления и предоставляет возможность выбора разных организационных схем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность на местном уровне. Закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит понятия «исполнительный орган местного самоуправления». Лица, занимающие должности в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими.
Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется в соответствии с уставом муниципального образования и ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 08.01.1998 г. и законами субъектов Федерации.
Государственные органы и органы местного самоуправления – это органы, через которые народ реализует принадлежащую ему в государстве власть. Вместе с этим это разные формы осуществления народной власти. Не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку эти органы выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими решения обязательны, в такой же мере как решения государственных органов, для всех юридических и физических лиц на территории данного муниципального образования. Будучи относительно самостоятельными органы местного самоуправления тесно взаимодействуют и связаны с государственными органами.
Вместе с этим законодательством запрещено вмешательство государственных органов и их должностных лиц в деятельность органов местного самоуправления, в их формирование, подмену их деятельностью органов и должностных лиц государства, ограничение полномочий органов местного самоуправления со стороны кого-либо.
Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Это понятие является частным случаем понятия «орган местного самоуправления». В данном определении необходимо отметить два принципиально важных положения. Во-первых, представительный орган местного самоуправления вправе принимать решения, обладающие статусом решения населения муниципального образования. На это указывают право этого органа местного самоуправления принимать решения от его имени. Во-вторых, представительный орган местного самоуправления является органом власти с универсальной компетенцией, на что указывает действие его решений на территории муниципального образования, то есть обязательность их для всех без исключения юридических и физических лиц (включая и граждан, не принимавших участие в выборах или голосовавших против кандидатов, избранных в состав представительного органа), органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе их территориальных подразделений, находящихся на данной территории.
Представительными органами местного самоуправления являются дума, муниципальное собрание, муниципальный комитет, совет и т.п., представляющие собой коллегиальный орган местного самоуправления. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и в соответствии с порядком, установленным Законом об общих принципах организации местного самоуправления (ст.15).
Название, полномочия, структура, организационные формы деятельности и численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.
Срок полномочий депутата не может быть менее 2 лет и не более 5 лет, что определяется уставом муниципального образования. Свои полномочия депутаты осуществляют на общественных началах или на постоянной основе с момента их избрания и до выборов нового состава депутатов. Из своего состава депутаты выбирают председателя представительного органа местного самоуправления, который организует работу этого органа: созывает и ведет заседания, подписывает решения представительного органа и осуществляет другие полномочия в соответствии с уставом муниципального образования и регламентов работы представительного органа.
Если уставом предусмотрена должность главы муниципального образования, то он может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. В таких случаях председатель представительного органа из состава депутатов не избирается, а его функции выполняет глава муниципального образования – выборное должностное лицо.
Представительный орган образует из числа депутатов комиссии, комитеты, другие органы для подготовки вопросов к рассмотрению на заседании представительного органа. К работе этих структурных органов могут привлекаться на общественных началах специалисты (экономисты, социологи и т.п.). Решения комитетов и комиссий, принимаемые по вопросам их ведения, носят рекомендательный характер. Депутаты представительного органа могут объединяться в депутатские группы (фракции) по партийной принадлежности, политическим и иным интересам. Подобные группы регистрируются в представительном органе. Депутаты, избранные от смежных территориальных избирательных округов, могут объединяться в территориальные депутатские группы. Эти группы взаимодействуют с расположенными на их территории предприятиями, организациями, учреждениями, органами территориального общественного самоуправления, изучают общественное мнение, ведут прием избирателей, участвуют в решении вопросов благоустройства территории.
Правовое, организационно-методическое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности представительного органа осуществляется обычно через аппарат исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. В этих же целях представительный орган в соответствии с уставом может создавать и собственный аппарат.
Основной формой деятельности представительного органа является сессия (заседание), периодичность созыва которых определяется в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа - как правило не реже одного раза в месяц, в соответствии с планом работы представительного органа. Кроме плановых заседаний могут созываться внеочередные сессии (заседания) по инициативе главы муниципального образования или по требованию депутатов. Для полномочия сессии обычно необходимо присутствие двух третей состава депутатов, конкретное количество депутатов (кворум) устанавливается уставом муниципального образования.
Депутаты, как правило, работают на непостоянной основе, однако представительный орган может принять решение о работе всех депутатов на постоянной основе. Депутаты, работающие на постоянной основе из местного бюджета получают заработную плату, размер которой устанавливается решением представительного органа.
В соответствии с законодательством депутату установлены соответствующие полномочия, гарантии и льготы, которые находят свое отражение в уставе муниципального образования и решениях представительного органа местного самоуправления.
Наделение ответственным правом быть выразителем мнения населения сопровождается и более жесткими требованиями к порядку создания и осуществлению деятельности представительного органа по сравнению с другими органами местного самоуправления.
Во-первых, представительный орган согласно настоящему определению должен быть в обязательном порядке выборным, то есть избираемым гражданами на основе всеобщего голосования. Во-вторых, представительный орган может быть лишь коллегиальным.
Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования-выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.
Глава муниципального образования подотчетен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.
Исполнительными органами местного самоуправления являются: администрации поселений, районов, городов и т.д.
Администрация осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Деятельность администраций строится на принципах:
Законности;
Самостоятельности в решении вопросов, входящих в ее компетенцию; -гласности и учета мнения населения;
Ответственности за принимаемые решения;
Отчетности и подконтрольности.
К органам местного самоуправления относятся также:
Выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;
Другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.
Существует перечень вопросов, отнесенных к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления.
Рисунок 2 - Перечень вопросов, отнесенных к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления.
В 1860-1870-е годы царское правительство осуществило ряд буржуазных реформ. Аппарат власти претерпел изменения как в центре, так и на местах. “Хозяином губернии” оставался губернатор. Он возглавлял губернскую администрацию, в его руках было сосредоточена большая власть. Губернатор был председателем присутствий и комитетов, с помощью которых осуществлял контроль за пореформенными учреждениями. К ним относились губернские по крестьянским делам присутствие, губернское по городским и губернское по земским делам присутствие, губернское по фабричным делам присутствие, губернское по воинской повинности присутствие и другие.
Необходимость борьбы с общественным движением заставила правительство усилить власть губернатора. Ему дали право осуществлять ревизию всех гражданских учреждений губернии, невзирая на их ведомственную принадлежность, издавать “обязательные постановления” с запретом печатных изданий, собраний, проверять списки кандидатов в мировые судьи. 14 августа 1881 года было принято “Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия”. В соответствии с ним на местах могли вводиться Комитетом министров усиленная или чрезвычайная охрана сроком до трех лет. В таких случаях губернатор получал большие права. Он мог закрывать собрания, различные заведения, подвергать штрафам, арестам и высылке (по соглашению с министерством внутренних дел) “подозрительных лиц”.
Саратовскую губернию второй половины XIX века возглавляли различные люди: и незаурядные личности, и ограниченные администраторы. Печальную память о себе оставил в губернии А.Д. Игнатьев, который управлял губернией с 28 июля 1854 по 13 мая 1861 года. Он покровительствовал помещикам-крепостникам, при нем расцвела коррупция.
С июня 1861 по октябрь 1862 года губернию возглавлял Е.И. Барановский, который приложил немало усилий для борьбы со злоупотреблениями помещиков. В итоге он был уволен, так как, по мнению министра внутренних дел П.А. Валуева, “сделался невозможным”.
Его преемник, князь В.А. Щербатов , был губернатором шесть лет (с мая 1863 по май 1869 года). Он содействовал открытию первой частной библиотеки, при нем стала издаваться газета “Саратовский справочный листок”, построено каменное здание театра. С октября 1870 по апрель 1879 года губернией управлял член Государственного совета М.Н. Галкин-Враский . По его инициативе в Саратове был открыт приют для несовершеннолетних преступников и второй детский приют, который носил его имя. Он содействовал созданию коллекции по археологии и этнографии Саратовского Поволжья при губернском статистическом комитете. Отчасти по его инициативе началась работа по благоустройству города, а в городах губернии были созданы санитарные комиссии для контроля за санитарным состоянием населенных пунктов.
В 1879-1881 годах губернаторскую должность занимал Ф.И. Тимирязев, ранее вице-губернатор.
С 1881 по 1887 год “хозяином губернии” стал А.А. Зубов , принимавший участие в русско-турецкой войне 1877-1878 годов в качестве уполномоченного общества Красного Креста, за что был отмечен несколькими наградами. Он оказал содействие созданию в Саратове Саратовской ученой архивной комиссии (СУАК) , военно-санитарного общества, поддержал идею открытия богаделен для престарелых и немощных жителей Саратова.
В 1887-1891 годах губернатором был А.И. Косич . По его инициативе разработана программа медико-топографических исследований отдельных уездов. Он занимался личной ревизией подведомственных ему учреждений, изгоняя со службы взяточников. Особое значение придавалось благотворительности и благоустройству города. Большое внимание правительство уделило реорганизации полицейских учреждений. В 1879 году было создано городское полицейское управление. Саратов делился на 4 части, 18 кварталов и 30 околотков во главе с частными приставами, квартальными и околоточными надзирателями.
В уездах в 1862 году были учреждены полицейские управления во главе с исправниками, которые назначались губернатором из местных дворян. Под председательством уездного предводителя дворянства или исправника в уездах действовали присутствия и комитеты. Сельские сходы выбирали сотских и десятских, которые подчинялись полиции и отвечали за порядок в данной местности. Из-за “революционного брожения” в помощь становым приставам, которые возглавляли отдельные части уездов - станы, была учреждена должность полицейского урядника.
Изменения затронули и политическую полицию. В 1867 году в губернии было учреждено жандармское управление (СГЖУ). Жандармы сопровождали осужденных, усмиряли волнения, боролись с революционным движением. С 1871 года их главной функцией стало дознание и следствие по политическим делам. Во главе СГЖУ стоял начальник, которому подчинялись помощники в уездах. В 90-е годы в губернском жандармском управлении была заведена картотека на политически неблагонадежных лиц, облегчавшая борьбу с общественным движением. На железной дороге до 1892 года действовали Саратовское и Тамбовское отделения Московского ГЖУ, а затем Рязанско-Уральское и позднее Тамбовско-Уральское жандармские управления.
Для бывших помещичьих крестьян были учреждены крестьянские сословные учреждения. Еще раньше такие появились у государственных и удельных крестьян. Крестьяне одного или нескольких селений образовывали сельское общество, которое на своих сходах имело право избирать на три года сельских должностных лиц (сельского старосту, сборщика податей, сотских, десятских) и решать хозяйственные вопросы (раскладка налогов, земельные переделы). Несколько сельских обществ составляли волость, управление которой было возложено на волостной сход, состоявший из сельской и волостной администрации и выборных от каждых десяти дворов. Сход избирал волостных должностных лиц (волостного старшину и волостных судей). Старшина возглавлял волостное правление в составе старост, сборщиков податей, писаря и выполнял в волости полицейские функции. Волостной суд из 4-12 судей рассматривал мелкие уголовные дела и имущественные споры между крестьянами.
Надзор над крестьянскими учреждениями осуществлялся сначала мировыми посредниками, затем - уездными по крестьянским делам присутствиями, а с 1889 года - земскими начальниками. Уезды делились на 4-5 земских участков каждый, во главе с земским начальником. Он контролировал крестьянское самоуправление, утверждал приговоры волостного суда, решал земельные вопросы. Земский начальник мог приговорить к телесным наказаниям, подвергнуть аресту до трех дней и штрафу до шести рублей, отменить любое решение сельского или волостного сходов, отстранить от должности членов общинного крестьянского управления.
Система самоуправления распространялась и на другие сословия. Дворянство получило такое право еще в 1785 году. Раз в три года дворяне губернии могли созывать в губернском городе губернское дворянское собрание, а в уездных - уездные дворянские собрания. Правом голоса на собраниях обладали владельцы поместий старше 25 лет. На этих собраниях избирались губернский и уездные предводители дворянства и решались "общедворянские нужды и пользы”. Выборы в собраниях осуществлялись баллотированием (шары черного и белого цвета). Они опускались избирателями в разные отделения ящика, в соответствии с цветом шаров. После процедуры баллотирования производился подсчет шаров. Выигравшим выборы считался тот, за кого было подано больше белых шаров, чем черных. В перерывах между созывами дворянских собраний действовало дворянское депутатское собрание, в которое входило по одному представителю от дворянства каждого уезда.
Во всех городах губернии мещане составляли мещанские общества, которые избирали свой орган управления - мещанскую управу в составе старосты, двух помощников и двух членов управы. Они ведали распределением повинностей, рекрутскими наборами, выдавали паспорта мещанам на время выезда из города.
Ремесленники Саратова делились на 10 цехов по профессиональному признаку. Цехи избирали свои управы во главе с цеховыми старшинами, а старшины входили в состав Саратовской ремесленной управы, которую возглавлял ремесленный голова. Своих старосту и помощников имело купеческое общество.
Немаловажное место в пореформенных местных учреждениях заняли всесословные представительные органы - земское и городское самоуправление. Выборы в земство проводились по куриям и на основе имущественного ценза. В первую курию входили владельцы недвижимого имущества или земли в сельской местности. Вторую курию образовывали собственники городских заведений и иной недвижимости, третью - сельские крестьянские общества. Курии собирали уездные съезды, где избирались гласные в уездное земское собрание. Земские органы делились на распорядительные - земские собрания и исполнительные - земские управы. Собрания решали хозяйственные вопросы, утверждали налоги, сметы, выбирали управы. Выборы в земство проводились раз в три года. Представители уездных земств составляли губернское земское собрание. Земства занимались строительством и содержанием местных дорог, больниц, школ, благотворительных заведений, сбором статистических данных, экономической деятельностью, страхованием и другими вопросами. В 1890 году представительство дворян в земстве было еще более увеличено в ущерб другим куриям.
Земствам Саратовской губернии удалось немало сделать. За четверть века было открыто около 400 школ, хотя и этого было явно недостаточно. Открывались склады учебных пособий, школьные библиотеки, воскресные школы.
Земства стремились повысить образовательный уровень учителей. В 1875 году была открыта учительская семинария в Вольске. Земские учреждения принимали меры по борьбе с эпидемиями оспы, смертность от заболевания которой доходила до 40%, расширяли сеть больниц, увеличивали медицинский персонал. Из 74 больниц в губернии в 1889 году земству принадлежали 42, причем количество мест в земских больницах было в два раза больше, чем в остальных. В некоторых уездах крестьянам оказывали бесплатную медицинскую помощь. В городах действовали городские думы и управы, которые ведали благоустройством городов, заведовали школьным, медицинским и благотворительным делом, торговлей. Гласные в думу избирались раз в четыре года от трех курий, в каждую из которых входили соответственно крупные, средние и мелкие налогоплательщики. Курии имели равное количество гласных в думе. Дума избирала из своего состава исполнительный орган - городскую управу. Управу и думу возглавлял городской голова.
В 1892 году налоговый ценз был заменен имущественным, что привело к сокращению числа избирателей. Руководящее положение в городском самоуправлении губернии занимала крупная буржуазия, городской голова тоже был представителем толстосумов. Среди других учреждений нужно отметить новую судебную систему. Разбор мелких дел производился в мировом суде. Мировые судьи избирались земскими собраниями и городскими думами на три года. Следующим звеном являлись окружные суды, где присяжные заседатели определяли виновность или невиновность обвиняемых, а судьи определяли меру наказания. Судебная палата учреждалась на несколько губерний. В сферу деятельности Саратовской судебной палаты входили Саратовская, Астраханская, Тамбовская, Пензенская и Оренбургская губернии.
Деятельность учебных заведений была поставлена под контроль инспектора Казанского учебного округа. В 1868 году была учреждена должность инспектора народных училищ Саратовской губернии, а через 5 лет дополнительно введена должность директора народных училищ.
В 80-е годы для надзора за исполнением фабричного законодательства была введена фабричная инспекция. Сначала фабрики и заводы губернии подчинялись Воронежскому фабричному округу, в 1894 году территория губернии была поделена на два фабричных округа со своими инспекторами.
Таковы основные изменения в структуре местных учреждений Саратовского края, происшедшие во второй половине XIX века.
Использованные материалы: - История Саратовского края: С древнейших времен до 1917 года. Саратов: Регион. Приволж. изд-во "Детская книга", 2000. 416 с. - Очерки истории Саратовского Поволжья. Т.1: С древнейших времен до отмены крепостного права. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1993
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА
Захаров Александр Камоевич
аспирант кафедры конституционного и муниципального права Краснодарского университета МВД России
(тел.: 89034515010)
Правовой статус органов городского самоуправления в Российской империи пореформенного периода
Аннотация
В статье проводится правовой анализ первого законодательного акта регулировавшего местное управление в период реформ Александра II.
In article is conducted legal analysis of the first legislative act adjusted local management at period of the reforms Alexander II.
Ключевые слова: местное самоуправление, городская реформа, Городская дума. Keywords: local home rule, town reform, Civil duma.
Важнейшей вехой в истории развитии местного
самоуправления России стала городская реформа. 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение . Это был первый законодательный акт, в котором четко говорилось о самостоятельности действий общественных органов самоуправления. И хотя термин "самоуправление" еще не употреблялся, но в ст.5 указанного положения устанавливалось, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно. Городовое положение предоставляло городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и благоустройстве.
С этой целью создавались учреждения городского общественного управления: городские избирательные собрания, городская дума, городская управа. Все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда избирателей, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. Так, в Москве одного гласного выбирали 8 избирателей первого разряда, 38 избирателей
второго разряда и 298 избирателей третьего разряда. Распорядительные функции предоставлялись Городской думе, Управа же являлась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Члены Управы избирались думой и не нужда-лись в утверждении администрацией, и могли быть отстранены от должности и переданы суду постановлением думы. Городской голова также избирался Думой, но утверждался в должности в зависимости от ранга города либо губернатором, либо министром внутренних дел. Городской голова не только возглавлял городскую Управу, но и являлся председателем городской думы.
Следует заметить, что городские органы местного самоуправления (как и земские органы) не были включены в систему государственных учреждений и формально не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и губернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа независимости органов самоуправления являлся порядок утверждения губернаторами выборных должностных лиц - председателей городских управ.
Как отмечалось выше, городские учреждения самоуправления заведовали исключительно
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА делами местного хозяйства: благоустройством, содержанием дорог, народным образованием, медициной, "попечением" о развитии торговли и промышленности, общественным призрением и другие. Органы городского самоуправления осуществляли свою деятельность на принципе самофинансирования, для чего и наделялись правом установления местными налогами. Они самостоятельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру управления. Вместе с тем, органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата. В адрес земств местные и центральные органы госу-дарственной власти направляли различного рода распоряжения, циркуляры с целью ограничения и стеснения самостоятельности их деятельности. Созданные в ходе буржуазных реформ всесословные представительные учреждения мало изменили сложившуюся традицию, ибо устроители их разделили все население на курии и разряды, что позволяло заранее планировать число выборщиков и регулировать их соотношение.
Но даже в таком урезанном виде новые органы местного самоуправления способствовали становлению общественно-политической и культурной жизни России, помогли торгово-промышленному развитию русских городов, породили в обществе надежды на более широкие пределы самостоятельности и независимости общественных органов от административной власти.
Однако этим надеждам не суждено было сбыться. После покушения на императора Александра II, в результате которого, как известно, он был убит, наступила эпоха контрреформ, в орбиту которой не могли быть не втянуты и органы местного самоуправления, тем более, что постепенно деятельность органов местного самоуправления стала приобретать политическую окраску. И если в основе первого Городового положения была положена концепция так называемой "общественной теории" (самоуправления формируется самим населением и самостоятельно), то в основе Городового положения 1892 г. - идея "государственной теории" самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления.
горожан. Налоговый ценз был заменен имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться: 1) собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания сбора в пользу города; 2) содержатели торгово-промышленных заведений. Иными словами говоря, новый закон исходил из принципиальных установок нового правительственного курса: ослабить выборное начало в организации общественных учреждений, ограничить их самостоятельность и независимость от административной власти, укрепить по-ложение дворянского сословия в органах общественного управления.
Получила воплощение и установка на то, чтобы по возможности ослабить преобладающее значение представительного начала, ограничить принцип выборности органов общественного управления. Если бы в соответствии со ст. 39 Положения в результате выборов состав гласных оказался укомплектованным менее чем на 2/3, то автоматически на новый четырехлетний срок продлевались полномочия гласных прежней думы, причем должность головы и членов управы замещались "по назначению правительства".
Возможность назначения на руководящие должности предусматривалась и в случае неутверждения избранных лиц администрацией. К тому же следует иметь в виду, что городской голова, временно замещающий его место и городской секретарь значились находящимися на государственной службе. Тем самым усиливалось зависимое от администрации положение руководящего состава органов общественного управления. Самостоятельность городских дум фактически сводилась па нет. Если прежде губернатору принадлежало право надзора только за незаконностью действий городских дум, т. е. за соблюдением формальных требований, установленных законом, то теперь -и за их "правильностью", что по существу означало право неограниченного вмешательства в дела городского общественного управления.
Показательно, что включенная в Городовое положение 1870 г. формулировка о том, что "городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно" (ст. 5), уже не нашла места в новой редакции Положения. Поскольку закон исходил из начал, положенных в основу только что утвержденной реформы о земских учреждениях, Министерство внутренних дел, внесшее соответствующий проект, считало себя гарантированным от серьезной критики. Однако в целом ряде принципиально важных вопросов
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2011 № 4 (36)
министерство пошло по линии более значительного ущемления самостоятельности органов городского самоуправления по сравнению с земскими учреждениями. Так, если по закону о земских учреждениях (ст. 87, 94) губернатору давалось право только остановить приведение в исполнение постановлений земского собрания, а изменение же или отмена их могли произойти лишь с санкции Государственного совета или Комитета министров, то по ст. 69 Городового положения такие полномочия предоставлялись всецело министру внутренних дел. Причем органы городского общественного управления лишались принадлежавшей им по закону 1870 г. возможности обжаловать действия администрации. Такого же рода отступление от порядка, принятого для земских учреждений, наблюдалось и в вопросе о назначении администрацией лиц на руководящие должности местных общественных учреждений. В соответствии с новым земским положением (ст. 419) в случае неутверждения губернатором или министром внутренних дел лиц, избранных председателями, а также членами управы, земскому собранию надлежало произвести новые выборы, и только при повторном неутверждении указанные должности замещались лицами,
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА назначенными административной властью. По ст. 96 Городового положений в случае неутверждения избранных на должность головы и членов управы губернатор мог по своему усмотрению либо назначить новые выборы, либо сразу же произвести замещение указанных должностей путем назначения.
Таким образом, правительство предприняло меры к ограничению доступа к власти (в любой ее форме) неимущих и малоимущих слоев населения. Контрреформы не только значительно урезали самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. В результате меры правительства, справедливо обозначенные в литературе как период контрреформ (1890-1892 гг.) отбросили устройство местного самоуправления в России далеко назад.
Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ
Асанов, Р. Ф.
Городское самоуправление в пореформенный период: По материалам Нижнего Новгорода: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена рядом обстоятельств развития современного Российского государства и права.
Трудный поиск оптимального реформирования нашего общества не всегда сопровождается убедительными примерами и ссылками на отечественный исторический опыт. Некоторым кажется, что в этом особой нужды нет, поскольку в других демократических государствах уже сложились государственные и общественные институты, опыт которых можно безболезненно переносить на российскую почву. По меньшей мере - это опасное заблуждение, если не сказать большего. Конечно, опыт зарубежных стран построения правового государства и гражданского общества необходимо учитывать, но всегда надо помнить, что у каждого народа своя судьба и свой собственный индивидуальный путь развития. В полной мере это относится и к реформированию органов городского самоуправления Российской Федерации.
Исследование дореволюционного отечественного опыта городского самоуправления является актуальным на современном этапе в связи с принятием в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", составляющего, наряду с Конституцией 1993 г., правовую основу законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
Устанавливая место и функции органов самоуправления, Конституция (ст. 131), Федеральный закон "О местном самоуправлении" (ст. 2) призывают осуществлять свою деятельность при решении вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических традиций и иных местных обычаев. О разумности и рациональности привлечения дореволюционного опыта неоднократно говорил и Президент Российской Федерации В.В. Путин, подчеркивая, что при формировании местного самоуправления феде-
ральным законодателям будет нелишне "вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт" .
Изучение отечественного исторического опыта формирования и функционирования институтов местного самоуправления определяется необходимостью последовательности развития (эволюционного) процесса реформирования. Это должно помочь исключить не прижившиеся или отвергнутые исторической практикой дореволюционных органов городского самоуправления правовые, организационные и прочие явления, что в свою очередь позволит оптимизировать процесс формирования института местного самоуправления сегодня.
В диссертации предполагается рассмотреть теоретические, историко-правовые и практические вопросы, связанные с предпосылками и характерными особенностями преобразований в системе отечественного местного самоуправления. При этом обозначенные вопросы будут рассмотрены применительно к муниципальным образованиям России в целом и к Нижнему Новгороду в частности, так как данное муниципальное образование обладало специфическими, присущими только ему чертами и особенностями.
Кроме того, деятельность нижегородских органов городского самоуправления по разрешению вопросов местного значения, несомненно, существенным образом повлияла на дальнейшее развитие образования, культуры, здравоохранения и политико-правового статуса города и его жителей.
Накопленный опыт деятельности органов самоуправления Нижнего Новгорода рассматриваемого периода является актуальным и представляет непосредственный интерес для практической работы аналогичных управленческих структур современной России.
С учетом вышесказанного заметим, что богатый опыт городского самоуправления Нижнего Новгорода второй половины XIX века в должной мере
оказался невостребованным, это в значительной степени влияет на актуальность избранной темы.
Хронологические рамки диссертации охватывают период с 1870 по 1892 г. Первая дата обусловлена началом введения в действие Городового положения и последующими шагами по реформированию городского самоуправления. Вторая - начало ярко выраженного кризиса внутриполитической системы российского самодержавия и как результат - контрреформы, в том числе и муниципального самоуправления.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что институты самоуправления в современной России введены сравнительно недавно, к настоящему времени накоплен определенный теоретический и практический материал. Данной проблематике уделяли внимание дореволюционные историки и правоведы. Так, рассматриваемый институт стал предметом исследования таких известных ученых, как Б.Н. Чичерин, А. Лохвицкий, Г.И. Шрейдер, М.П. Семенов, Д.Д. Семеноз, А. Михайловский, А.Л. Байков, В.И. Немчинов, М. Слобожанин, К.А. Пажитнов, А.А. Кизеветтер .
В период становления молодого советского государства вопросам местного самоуправления уделялось незначительное внимание. Такое отношение к этому институту было обусловлено тем, что новое социалистическое государственное устройство не допускало существования местного самоуправления в силу его ненадобности и рассматривалось как "пятое колесо в
Важными исследованиями в историко-правовой науке являются работы, в которых анализируются генезис, этапы развития, формирования и функционирования института местного самоуправления .
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений становления, формирования и функционирования института городского самоуправления России пореформенного периода (по материалам Нижнего Новгорода).
Предметом исследования выступает нормативно-правовая база, регламентировавшая устройство и функционирование органов городского самоуправления, а также делопроизводственная документация, отражающая их практическую деятельность.
Цели и задачи исследования . Целью диссертационного исследования является всестороннее освещение правового статуса и практической деятельности городского самоуправления г. Нижнего Новгорода во второй половине XIX века. Это определяется необходимостью адаптированного практического познания опыта форм организации и деятельности местного самоуправления в пореформенный период с 1870 по 1892 г. для использования всех прежних наработок применительно к условиям современной российской действительности.
Поставленная цель определила достижение решения следующих задач:
Изучить и обобщить имеющийся материал по данной теме, подробно исследовать и осмыслить, с учетом тенденций развития российского городского самоуправления, отечественный политико-правовой опыт в этом направлении, определить степень и уровень разработанности темы;
Проанализировать действующие нормативно-правовые акты, которые регламентировали деятельность органов городского общественного управления г. Нижнего Новгорода;
Рассмотреть специфику властных взаимоотношений органов местного самоуправления г. Нижнего Новгорода с властью Нижегородской губернии;
Выявить и оценить основные тенденции развития городского самоуправления в г. Нижнем Новгороде с присущими ему чертами и особенностями;
Изучить и проанализировать основные аспекты практической деятельности Нижегородской Городской Думы.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектико-материалистический метод познания историко-правовой действительности, а также основанные на нем общенаучные (исторический, логический, системно-структурный, функциональный и др.) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, анализ документов и др.) методы.
Теоретическую основу исследования составили теоретико-правовые, историко-правовые, политико-правовые исследования и публикации известных ученых: Б.В. Ананьича, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Ю.Г. Галая, В.В. Еремяна, В.Г. Игнатова, В.В. Лазарева, Р.С. Муллукаева, В.Б. Романовской, В.А. Холстика, М.В. Федорова, Г.И. Шрейдера и др.
Источниковую базу исследования составляют Полное собрание законов Российской Империи, Свод законов Российской Империи, сборники узаконений и распоряжений правительства, решений Сената, Конституция Российской Федерации и федеральные законы.
Проанализированы материалы делопроизводства органов городского самоуправления, содержащиеся в фондах Государственного учреждения Центрального архива Нижегородской области (ГУ ЦАНО). Необходимый Материал был изучен по опубликованным журналам и протоколам заседаний Городской Думы Нижнего Новгорода, отчетам и докладам городских управ и образованных особых и временных комиссий, списков городских избирателей, гласных и членов органов городского самоуправления.
Часть материалов, образующих источниковую базу, составляет периодическая печать. Проблематика, касающаяся городского самоуправления, нашла свое отражение в статьях журналов "Вестник Европы", "Русская старина", ""Северная почта" и других периодических изданиях.
Научная новизна . В настоящем исследовании впервые используются и анализируются материалы, позволяющие раскрыть специфические формы организации и деятельности городского самоуправления Нижнего Новгорода, что в совокупности с другими исследованиями, посвященными рассматриваемой теме, может составить полное представление с учетом региональных особенностей о единой системе существования городского самоуправления. В этой связи функционирование городского самоуправления Нижнего Новгорода может быть использовано в деятельности современного местного самоуправления. Впервые в такого рода научном исследовании проанализированы регламент Городской Думы и Городской Управы, а также выявлено нормативно-правовое творчество городского самоуправления в условиях конкретного региона.
При изучении особенностей системы городского самоуправления Нижнего Новгорода были использованы и введены в научный оборот новые архивные материалы.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Форма местного самоуправления торой половины XIX века определялась ее сосуществованием с государственным управлением, во взаимоотношениях которых главенствующее положение занимало государственное начало. Это в значительной мере было обусловлено политическим режимом того времени, демократические основы которого еще только находились в процессе становления.
2. Реформирование местного самоуправления па законодательном уровне осуществлялось с учетом исторически сложившегося опыта, особенностей самоорганизации общества различных регионов, наиболее оптимальные из которых нашли поддержку государства. Оно проходило также в русле
создания таких органов самоуправления, которые были бы подчинены губернским властям как своеобразному надзирающему "государеву оку" на региональном уровне.
3. В практической деятельности органов земского и городского самоуправления выявились некоторые отрицательные моменты: излишняя дробность в системе самоуправления; конкуренция полномочий различных органов, в частности, по вопросам разграничения предметов ведения; проблема организации таких органов на местах в силу явной ограниченности финансово-экономических ресурсов, что в полной мере отразилось и в Нижнем Новгороде.
4. Избирательная система городского самоуправления, несмотря на ее прогрессивные тенденции, обладала рядом негативных факторов: законодателем был установлен этноконфессиональный ценз, обеспечивавший преобладание лиц православного христианского вероисповедания в представительных органах городского самоуправления и ограничение представительства лиц других конфессий (иудейского, мусульманского, лютеранского, армяно-григорианского и др.); законодательством создавались условия непропорционального представительства городского населения в органах городского самоуправления, где превалирование было обеспечено лицам с высоким уровнем экономического благосостояния; в Нижнем Новгороде, как, впрочем, и но всей стране, отмечалась низкая правовая культура субъектов избирательного права, которая порождала инертность в осуществлении этого нрава, и как результат люди не являлись на выборы.
5. Нормативно-правовые акты органов городского самоуправления в России в целом и в Нижнем Новгороде в частности можно считать эффективным инструментарием управления обществом: они разрабатывались и принимались в короткие сроки; учитывали особенности города, что в свою очередь обеспечивало и эффективность механизма реализации изданного обязательного постановления; в целом отражали интересы местного населения.
6. Законодатель посредством вменения в обязанность принятия обязательных постановлений определял и обеспечивал приоритетные направления деятельности органов городского самоуправления. Порядок принятия и реализации таковых нормативно-правовых актов органов городского самоуправления проходил под пристальной административной "опекой". Это было обусловлено тем, что власть была заинтересована в беспрерывной деятельности рассматриваемых органов по вопросам, относящимся к городскому самоуправлению, и поэтому законодательно закрепляла такую надзорную "инициативу".
7. С целью выработки оптимальной процедуры своей работы Городская Дума выработала свой регламент и инструкцию для Городской Управы, которые неоднократно перерабатывались и согласовывались с практическими потребностями и особенностями нижегородского муниципального образования.
8. Нововведенные органы нижегородского городского самоуправления характеризовались активной и прогрессивной деятельностью в сфере вверенных им государством предметов ведения, что благоприятно сказалось на развитии Нижнего Новгорода как сложного мегаполиса по причине функционирования в нем ежегодной международной ярмарки.
Теоретическая и практическая значимость исследования . Представляется, что выводы проведенного исследования будут направлены на совершенствование современного законодательства и практической деятельности органов местного самоуправления не только г. Нижнего Новгорода, но и иных муниципальных образований России.
Практическая значимость исследования заключается и в том, что собранный и обобщенный материал можно использовать в процессе преподавания теории и истории права и государства, муниципального права, других отраслевых юридических наук.
Результаты исследования используются в преподавании курса истории права и государства России в Нижегородской академии МВД России.
Апробация результатов исследования . Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.
Материалы диссертационного исследования прошли апробацию в четырех публикациях; докладывались на межвузовской научной конференции (Н. Новгород: НФ МИЭМГТ, 2002), на лекциях и семинарах по курсам "Теория государства и права", "История государства и права".
Структура диссертации определяется целями и задачами данного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.
Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы, указывается степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цель изадачи диссертационного исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указывается методологическая, теоретическая и практическая основы, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся сведения об апробации результатов работы.
Первая глава "Генезис органов местного самоуправления, сущность и значение городской реформы 1870 года" включает два параграфа.
Первый параграф "Становление и развитие органов местного самоуправления в России" посвящен возникновению и эволюции органов городского самоуправления и их соотношению с органами государственного управления.
Диссертант обращает внимание на то, что ряд актуальных проблем, определенных неясностью места самоуправления во взаимоотношениях с государственным управлением, обусловлен неоднозначной природой местного
самоуправления и государственного управления. В связи с этим для уяснения природы местного самоуправления соискатель, обращаясь к отечественной истории, исследовал основные этапы многовекового генезиса отечественного местного самоуправления. Автор полагает, что при взаимоотношении государственного управления и местного самоуправления нужно учесть тот факт, что при образовании государства существующие институты самоуправления становятся государственными институтами управления. Ярким примером гипертрофии самоуправления до трансформирования его в самостоятельное государственное управление является, на наш взгляд, древнейшее общинное управление на Руси, которое было связано с территориальным делением, соответствующим племенам, населявшим территорию древнерусского государства. Основными единицами территориального деления тогда были города с примыкавшими к ним землями. Они представляли собой самоуправляющуюся систему "городов-государств", где управление делами осуществлялось посредством народного веча, городского собрания, на сходах которого обсуждались и решались вопросы местного значения. Безусловно, их значимость осознавалась и княжеским правлением. Однако наряду с их более или менее удовлетворительным разрешением основной акцент деятельности князей неизбежно делался на вопросах общегородского значения, которые в условиях полисной системы имели не столько муниципальный, сколько государственный, политический характер. Управление городами первоначально базировалось на военном принципе организации власти, поэтому в IX веке большая часть ее находилась у военных старшин, военных начальников главных городов, тысяцких, сотских и т. д. Впоследствии значение главных столичных городов-государств увеличивается и основным управителем делами земли - государства является народ, который делегировал княжеской администрации некоторые полномочия. Следствием этого явилось вытеснение и ассимиляция десятичной системы управления дворцово-вотчинной.
В XIV - XV веках, в период становления единой государственности вечевая форма управления сохраняется, но развивается в новых условиях. Об-
радовавшаяся единая территория государства включила в себя регионы отдельных, когда-то независимых княжеств и земель с особенностями национального, географического и культурного развития, что и привело к необходимости формирования системы управления на местном уровне.
Неоднозначность возникновения природы местного самоуправления и государственного управления определяет и то, что сегодня многие их признаки совпадают. Указанная причина влияет также на то, что при изучении рассматриваемой проблематики на различных этапах развития государственного управления и местного самоуправления исследователи нередко определяют местное самоуправление как местное управление, но, но сути, это не одно и то же. Такая формулировка обусловлена тем, что зачастую не удается четко установить природу государственно-правового явления в смысле ее отнесения к исключительно государственному управлению или самоуправлению. Следует разграничивать местное управление и местное самоуправление. Местное управление - это более широкая формулировка организации общественного управления в административно-территориальных рамках, на что указывает и сама формулировка термина "местное". В рамках местного управления сегодня существуют две формы местной организации общества, в основу которой положена природа государственного управления и самоуправления: 1) местное государственное управление и 2) местное самоуправление.
Диссертант отмечает, что самоуправление в историческом времени существовало как сочетание начал местного управления и самоуправления, на что указывают рассматриваемые формы организации местного управления.
К середине XVI столетия в России складывается сословно-представитёльная монархия, в которой каждый подданный принадлежал к определенному сословию. Зачатки становления местного самоуправления проходят под влиянием сословного фактора, вытеснившего традиционно сложившийся всеобщий характер управления территориальным образованием. Отношения, сложившиеся в рамках регламентации прав, обязанностей и взаи-
моотношений между сословными группами, повлияли на специфику складывающихся форм местного управления, при которых представители привилегированных сословий осуществляли исполнительно-распорядительные функции и полномочия.
Административно-территориальное устройство России в дальнейшем представляло собой уезды, подразделявшиеся на станы и волости. "Земли", которыми не управлял непосредственно князь или княжеская администрация, возглавлялись наместниками и волостелями. Управление такого типа получило название системы "кормлений". Управлением на местном уровне в это время занимались и выборные представители местного населения (старосты, сотские) соответствующей территориальной единицы. Функции "выборных" сводились к ведению хозяйственных дел, выполнению полицейских функций и некоторых других.
Последующие предпосылки эволюции местного самоуправления в нашем государстве мы можем наблюдать в установлении губного и земского управления, которые противопоставлялись прежней системе кормлений. При царе Иване IV пришло осознание, что для местного населения предпочтительнее власть своих выборных людей, чем должностных лиц, назначаемых центральными органами. В этот период широкие полномочия были предоставлены старостам, избираемым населением. Они преимущественно выполняли поручения центральной власти, а местные интересы отодвигались на второй план.
К концу XVI - началу XVII века вводится приказно-воеводское управление, отличное от сложившейся дворцово-вотчинной системы. Сильное государственное начало на местах в лице воевод осуществляло и надзорную функцию по отношению к земским и губным избам, окончательно сформировавшимся в тот период.
Новым этапом развития местного самоуправления стали Петровские реформы начала XVIII века, обращенные на города, выведя их в 1699 г. из-под власти воевод и установив выборное начало. В отдельных городах были
созданы бурмистерские палаты и земские избы. Жители посадов и слобод выбирали из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистрские (земские) избы.
В Петербурге на месте Бурмистерской палаты создается Главный магистрат, появляются выборные магистраты и ратуши. Городские магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президентов, двух-четырех бурмистров и двух-восьми ратманов. В ведении магистратов находилось все управление городом.
Помимо магистрата продолжали функционировать исторически сложившиеся органы местного управления и, в частности, органы управления городом - сходы, которые собирались под руководством посадских старост, наделенных исполнительной властью.
В правление Екатерины II появляется целый ряд нормативных актов, в той или иной мере касающихся местного управления: "Учреждениям для управления губерний" 1775 г., согласно которому в стране вводилось новое административно-территориальное деление на губернии и уезды; "Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства" 1785 г., установившая личные и имущественные права и обязанности дворян, например такое, как право образовывать дворянские общества и собрания; "Грамота на права и выгоды городам Российской Империи", в соответствии с которой городские обыватели объединялись в "градское общество", избиравшее в свою очередь в магистрат городского голову, бурмистров и ратманов, а также судей словесных судов, заседателей от городского сословия - в общие и сословные учреждения. Все они находились под контролем государственных
В 40-х гг. XIX века наметились изменения в городском управлении. Принятое тогда Городовое положение предусматривало вхождение в городское общество представителей всех сословий, проживающих в городе. Однако действие его распространилось только на Петербург, Москву и Одессу, а
сами органы самоуправления находились под контролем административной власти.
Крестьянская реформа 1861 г. сохранила органы самоуправления, созданные в 1837 г. для государственных крестьян, распространяя их деятельность на все сельское общество в виде схода - основной единицы сельского управления. Несколько сельских обществ составляли волость. Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостной старшина, волостное управление и волостной суд.
1 января 1864 г. Александр II утвердил "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". В систему земских учреждений, кроме избирательных съездов, выбиравших один раз в три года земских гласных, входили губернские и уездные земские собрания и губернские и уездные земские управы.
Диссертант приходит к выводу, что на протяжении многих веков проблема управления местами, создания органов местного управления (самоуправления) граничила с необходимостью решения задач, стоящих перед государством. В различное время предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления варьировались: от полного подчинения центральному государственному управлению до значительной меры самостоятельности в области решения вопросов местного значения. Во многом, конечно же, нельзя говорить о рассмотренных нами формах местного управления как о формах местного самоуправления в классическом его понимании, но данные органы явились прототипом тех форм местного самоуправления, которые мы имеем сегодня.
Второй параграф "Городская реформа 1870 года в контексте реформ местного самоуправления России второй половины XIX века" посвящен изучению предпосылок, проведению городской реформы и ее отличительных черт от других преобразований в области местного самоуправления указанного периода.
Автором отмечается, что инициированная правительством реформа в области местного самоуправления второй половины XIX века проводилась с позиции укрепления положения самодержавия и предоставления обществу незначительной самостоятельности в решении вопросов местного значения, не провоцируя, таким образом, интереса общества к более радикальным преобразованиям в области государственного управления. На проведение реформ в области управления также повлиял фактор обширной территории Российского государства, управлять которым из одного лишь "центра" стало невозможно. Помимо всего центральный аппарат был уже не в состоянии учесть все нужды муниципальных образований. Вследствие этого возникали проблемы в управлении местностями. Думается, что именно в организации еще одного уровня управления - местного самоуправления, а в частности городского, правительство видело выход из сложившейся ситуации. Городское самоуправление должно было эффективно и рационально решать задачи локального значения, поскольку муниципальные образования обладали собственными ресурсами (финансово-экономическими, организационными, территориальными, правовыми), которые обеспечивали устойчивость и гибкость, а соответственно и стабильность в случаях различного рода кризисов.
Соискателем отмечается, что для местного самоуправления пореформенного периода было характерно формирование целого ряда относительно самостоятельных видов местного самоуправления, возникновение которых было обусловлено административно-территориальной и корпоративной основой организации самоуправления. Но мнению ряда ученых, существуют "естественные" и "искусственные" административно-территориальные единицы.
В связи с тем, что основой организации местного самоуправления являются именно административно-территориальные единицы, мы можем сообразно с разграничением административно-территориальных единиц разделить на "естественные" и "искусственные" и местное самоуправление. Обозначенные критерии - административно-территориальный и корпоративный
Позволяют в свою очередь выделять соответствующие типы и виды самоуправления: 1) естественные формы самоуправления: городское, сельское; 2) искусственные формы самоуправления: волостное, уездное и губернское; 3) корпоративные формы самоуправления: дворянское, ярмарочное и т. п.
Диссертант приходит к выводу, что во второй половине XIX века при отсутствии прямых и обратных связей между городским и сельским самоуправлением и отсутствием таких же связей между отдельными естественными административно-территориальными единицами, в рамках которых осуществляются указанные формы самоуправления, земское самоуправление выступало как интегрирующее звено представления интересов всего населения губернии. Таким образом, получалось, что местное население было представлено тремя формами организации местного самоуправления: 1) земское самоуправление; 2) городское и сельское самоуправление; 3) корпоративное самоуправление.
Соискатель приходит к выводу, что наличие многочисленных видов организаций местного самоуправления было обусловлено дифференциацией общества на сословия, складывавшиеся веками, а также административно-территориальным разнообразием деления Российской Империи. Автор также полагает, что наличие такого количества форм организации местногосамоуправления было обусловлено и тем, что таким образом центральная власть пыталась найти наиболее эффективные формы организации общественного самоуправления.
Вторая глава "Система, формирование и функционирование органов городского самоуправления Нижнего Новгорода" состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе "Избирательная система органов городского самоуправления Нижнего Новгорода" прослежен процесс формирования органов городского самоуправления, рассмотрена городская избирательная система.
Основополагающими правовыми документами избирательной системы органов городского самоуправления являлись Городовое положение 1870 г., Высочайше утвержденные мнения Государственного совета, циркулярные предложения Министерства внутренних дел, министерские распоряжения и указания губернскому начальству.
Автор отмечает, что на практике происходили затруднения с отправлением избирательной системы городского самоуправления. Обращается внимание на то, что в Нижнем Новгороде недвижимое имущество уже было подвергнуто известному обложению в доход города (поземельный сбор) и в этой связи списки избирателей города были составлены бывшей Думой, диаметрально противоположно указаниям закона (ст. 17 Городового положения).
Соискатель, изучив избирательную систему органов городского самоуправления, обращает внимание на то, что в соответствии с принципом деления городских избирателей на три избирательных собрания получалось, что представительство в Думе не было пропорциональным. Так, например, в Городской Думе Нижнего Новгорода 1870 г. было по 24 представителя каждого из разрядов. Вместе с тем равное количество гласных по куриям не было пропорционально выборщикам, избирающим своих представителей. На деле предполагалось, что вторая курия - люди среднего достатка - будут "балансировать" между первой и третьей, тем самым, уравновешивая количество представителей горожан всех уровней, избирающих гласных по той или иной курии. На практике же получалось так, что представители второй курии примыкали к первой. В Нижнем Новгороде гласные двух первых разрядов составляли большую часть от общего количества гласных, что соответствовало ситуации, характерной для большей части городов России.
Городовым положением было инспирировано ограничение представительства в думах евреев и лиц нехристианского вероисповедания. В статье 88 Городового положения было закреплено, что евреи не могут ни избираться в Городские Головы, ни исправлять их должность. Число гласных Городской
Думы и членов Городской Управы из нехристиан не должно было превышать одной трети всего ее состава.
Диссертантом анализируется правовой статус "кандидата", избираемого к гласным (депутатам) в качестве своеобразного помощника и заместителя. В органах городского самоуправления Нижнего Новгорода метод пополнения кандидатами к гласным на практике был не эффективен. Например, в одном из заседаний Городской Думы рассматривался вопрос, касающийся количественного состава представительного органа. Складывалась ситуация, при которой могло получиться, что за выбытием гласных замещать их, при отсутствии кандидатов, будет некому. Такие случаи в Городовом положении не были предусмотрены, и потому они являлись коллизионными и не разрешенными законодателем. Выход из сложившейся ситуации нижегородские гласные нашли в признании того, что они будут осуществлять свои функции в "урезанном" составе гласных до тех пор, пока их численность не достигнет обозначенного в законе кворума.
При анализе данных, отражающих качество образования, финансово-экономической обеспеченности гласных Нижегородской Городской Думы, автор приходит к выводу, что представительство в Думе Нижнего Новгорода не отличалось от общероссийской ситуации, сложившейся в результате условий, закрепленных избирательной системой.
Диссертантом отмечается низкая правовая культура россиян, которая порождала инертность в осуществлении избирательного права - люди просто не являлись на голосование, чем осложняли производство выборов гласных. Этого не избежали и нижегородцы, что ярко иллюстрируется статистическим примером посещений населением Нижнего Новгорода, обладающим избирательным правом, выборов гласных Городской Думы за период с 1870 по 1892 г.
|
На какие года формировалась Городская Дума |
Количество лиц, обладающих избирательным |
Количество лиц, воспользовавшихся избирательным правом |
|
Соискателем отмечается, что избирательная система, как и сам институт городского самоуправления, находилась на этапе становления, и потому многие положения оказались несовершенными, что можно расценить не как злонамеренный фактор, а как следствие исканий законодателя по регулированию новой, еще не сложившейся формы общественной организации.
Во втором параграфе "Нормативно-правовые акты органов городского самоуправления" рассматривается и анализируется природа нормативно-правовых актов органов городского самоуправления.
Автор констатирует, что органы городского самоуправления, введенные Городовым положением 1870 г., по вопросам, относящимся к их компетенции, выносили решения, которые формализовались в документах установленного порядка. К таковым относились определения, обязательные постановления, постановления, инструкции.
Иерархия нормативно-правовых актов органов городского самоуправления складывалась так, что актом более высокого правового уровня являлись определения органов городского самоуправления . Данные нормативно-правовые акты являлись актами внешнего действия городских дум и распространялись на территорию всего муниципального образования. Как правило, проекты определений рассматривались министром внутренних дел, министром финансов и губернатором. В связи с этим диссертант считает, что определения в иерархии нормативно-правовых актов органов городского самоуправления имели высший уровень в силу того, что указанные акты утверждались вышестоящими государственными органами и должностными лицами.
Следующими по силе нормативно-правового значения шли обязательные постановления и постановления. В иерархической лестнице нормативно-правовых актов органов городского самоуправления второй половины XIX века указанные постановления находились на одной ступени правового
уровня акта и его юридической силы. Тем не менее, знак тождества между обязательными постановлениями и постановлениями мы ставить не можем. Постановления являлись актами внешнего действия и распространялись на территорию всего муниципального образования по отведенным законодательством предметам ведения.
Законодателем были отдельно оговорены полномочия Городской Думы по утверждению обязательных постановлений. Диссертантом выделяется особенность данного вида нормативно-правового акта, которая указывает на то, что законодатель, определяя крут дел, по которым выносились обязательные постановления, вменял данную деятельность в обязанность городских дум, в отличие от других дел, по которым Городская Дума или Управа имела право выносить постановления. Особенность прослеживалась и в процедуре принятия данных актов. Посредством вменения законодателем в обязанность принятия обязательных постановлений определялись и обеспечивались приоритетные направления деятельности органов городского самоуправления. Необходимость и важность этого подчеркивается и тем, что проекты рассматриваемых обязательных постановлений предварительно доводились до сведения начальника местного полицейского управления, который делал по ним свои заключения. Он также сам мог выносить на рассмотрение Городской Думы проекты постановлений, касающиеся благоустройства города. Значимость также проявлялась в особом механизме по разрешению разногласий, по предложенным обязательным постановлениям, между общественным или полицейским управлением. Обязательные постановления по обозначенным вопросам рассматривались также губернатором, который и при отсутствии основания на приостановление принятого постановления давал распоряжение об опубликовании нормативно-правового акта в губернских ведомостях. В случае же наличия обстоятельства, допускающего приостановление производства по принятому акту Городской Думы, губернатор выносил проект постановления на рассмотрение Губернского по городским делам присутствия.
Диссертант, изучая порядок принятия и реализации обязательных постановлений Нижегородской Городской Думы, убедился, что данная деятельность органов городского самоуправления проходила под пристальной административной "опекой". Она в тоже время осуществлялась не только с точки зрения контроля ради контроля, но и для беспрерывной деятельности рассматриваемых органов по вопросам, относящимся к городскому самоуправлению, и поэтому законодательно закрепляла своего рода "инициативу".
Деятельность Нижегородской Городской Думы в течение с 1871 по 1892 г. показывает, что в основном обязательные постановления принимались по жизненно важным направлениям функционирования городского организма: порядок производства извозного промысла; правила строительной части; меры безопасности от домашних животных; порядок содержания улиц, площадей, мостовых, тротуаров, сточных труб, прудов и колодцев; меры к соблюдению чистоты в помещениях продажи съестных припасов и обеспечения их безвредности; меры предосторожности от пожаров; время открытия и закрытия торговых и промышленных заведений в воскресные и праздничные дни; содержание ночлежных домов и квартир и многое другое. По нашим подсчетам, за исследованный период было издано подобных обязательных постановления около двадцати.
На полицию налагалась обязанность наблюдения за точным исполнением постановлений, а за их нарушения виновные подвергались взысканию по ст. 29 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Возбуждение судебного преследования предоставлялось городскому общественному управлению на тех же основаниях, что и административным властям.
Соискатель отмечает, что Нижегородская Городская Дума не всегда находила общий язык с губернской властью, которая отклоняла ее "законотворчество" и нередко без каких-либо объяснений. Например, нижегородский губернатор П.И. Кутайсов отклонил обязательное постановление Думы "По городскому благоустройству" от 13 апреля 1879 г. Гласные обжаловали это в Сенат, который решил вопрос в пользу общественного управления, от-
метив, что ни губернатор, ни Губернское по городским делам присутствие "не вправе было касаться существа этих постановлений и видоизменять те или другие пункты их по своему усмотрению" . И в дальнейшем взаимоотношения с хозяином губернии по поводу думских постановлений не всегда были безоблачными. Тем не менее, Нижегородская Городская Дума с педантичной регулярностью ежегодно выпускала обязательные постановления (иногда даже и не по одному).
Нормативно-правовое закрепление решений Нижегородской Городской Думы в виде инструкций, как правило, касалось регламентирования деятельности городских управ и учреждаемых в чрезвычайных случаях либо же для заведования отдельными отраслями городского хозяйства и общественного управления исполнительных комиссий, либо назначаемых лиц, т. е. являлись актами внутреннего действия.
Автор приходит к выводу - несмотря на то, что органы городского самоуправления второй половины XIX века не находились в единой цепочке государственных органов Российской Империи, тем не менее, иерархичность нормативно-правовых актов интегрировала органы городского самоуправления в единый ряд с аппаратом государства.
Диссертант считает, что предоставление государством полномочий по принятию нормативно-правовых актов органами городского самоуправления обусловило способствование эффективности управления обществом в рамках государства в целом и на отдельных его территориях. Необходимо отметить, что такие акты муниципальных органов самоуправления были во многом эффективным инструментарием управления обществом в силу того, что они разрабатывались и принимались в более короткие сроки и отражали интересы преобладающих групп населения.
В третьем параграфе "Регламент Городской Думы и Городской Управы Нижнего Новгорода" анализируется порядок работы данных орга-
нов местного самоуправления, который, как отмечает автор, был направлен, прежде всего, на производство по делам, касающимся порядка формирования и деятельности органов городского самоуправления, в частности Нижнего Новгорода.
Диссертант акцентирует внимание на том, что регламент являлся и является сегодня четко фиксированным правовым алгоритмом действий, направленных на эффективное формирование и функционирование органов городского самоуправления. Изучая порядок деятельности нововведенных органов нижегородского городского самоуправления, соискатель приходит к выводу, что оно осуществлялось также и с позиций уже знакомого нам качества, предопределенного надзором со стороны государства за деятельностью самоуправляющихся единиц, - контроля.
Автором отмечается, что производство дел и соблюдение порядка на заседаниях в Думе проходило в соответствии с Городовым положением и правилами о производстве дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях. В этой связи в Нижнем Новгороде вопрос, касающийся регламентирования деятельности Городской Думы, впервые был поднят 23 апреля 1871 г., когда ее члены обратились к Губернской земской управе о доставки копии правил. 30 апреля 1871 г. с незначительными дополнениями Дума постановила просить Городского Голову "внести эти правила в окончательной форме на утверждение Думы в следующее заседание" .
Собственные правила о порядке заседаний Нижегородской Городской Думы были утверждены гласными 30 мая 1875 г., которые мало чем отличались от зафиксированных в соответствующих правительственных предписаниях.
В 1879 г., при новом составе Думы Правила о порядке заседаний Нижегородской Городской Думы вновь перерабатываются и с незначительными изменениями принимаются. Изменения коснулись, в частности, докладов, которые должны были отныне печататься "более серьезнее" и по усмотрению
Управы. Изменения мотивировались тем, что Управа печатала доклады "без различия и без исключения", т. е. серьезные и несерьезные, "не принося в последнем случае никакой существенной пользы делу".
Соискателем отмечаются некоторые негативные явления, проявившиеся на практике в деятельности распорядительного органа нижегородского самоуправления. Так, несоблюдение регламентирующих норм влекло за собой замедление принятия решений.
Нижегородские гласные регламентом закрепили особый порядок принятия решений по наиболее важным вопросам, т. е. 2/3 голосов от всего количества гласных. По своей сути такое положение в основе своей объективно верно, но осложнялось тем, что в заседании количество гласных не соответствовало норме, предъявляемой к проведению принятия такого решения. В этой связи члены Думы рассмотрели вопрос о необходимости законодательной инициативы с тем, чтобы в случае троекратного извещения гласных о времени заседания, если и на третьем собрании не соберется кворум, "то не следует ли ходатайствовать в законодательном порядке о дозволении разрешать такие вопросы собранием гласных" согласно существующим правилам Городового положения .
Автор полагает, что такое предложение гласных привело бы к тому, что городскими делами занималась бы лишь небольшая часть гласных, а это могло привести к невыгодным для города последствиям, например, лоббированию ими своих интересов.
Дума с перманентным успехом боролась с отсутствием на своих заседаниях гласных. Так, 2 июля 1871 г. СВ. Донской, считая отсутствие коллег на заседаниях Думы вредным, предлагал принять постановление о лишении нерадивого гласного полномочий, заменив его другим лицом. Диссертантом отмечается, что, несмотря на прогрессивность данного предложения, решения самой Городской Думы были паллиативными и зачастую являлись лишь очередным увещеванием.
Такие полумеры понижали эффективность работы Думы, заседания которой по причине неявки гласных зачастую откладывались.
Заслуживающим внимания в истории деятельности Нижегородской Думы явилось предложение одного из гласных, касающееся порядка проведения заседаний. В частности, предлагалось перенять позитивный опыт других городов и ввести стенографирование прений, проходящих в заседании Думы, что должно было способствовать еще большей открытости в работе органа городского самоуправления.
Деятельность Городской Управы регламентировалась Городовым положением 1870 г., инструкциями и решениями Городской Думы. Соискатель отмечает, что с начала деятельности 16 января 1871 г. местная Городская Дума учредила специальную комиссию для разработки инструкции. Представленный проект инструкции, состоящий из 28 параграфов, после детальнейшего обсуждения и внесения поправок был утвержден Думой 14 апреля того же года.
Инструкцией регламентировался порядок заседаний Управы, который вводился двоякий: совещательный, требующий совокупного обсуждения членов Присутствия, и исполнительный, требующий распоряжения одного лица, т. е. Городского Головы. Документ детально расписывал порядок делопроизводства, регламентировал формирование и функционирование канцелярии Городской Думы и Управы (она в Нижнем Новгороде была единой для органов городского самоуправления), устанавливал время созыва избирательных собраний.
Последующие преобразования в области регламентирования деятельности Нижегородской Управы связаны с деятельностью нового состава Городской Думы. 4 марта 1875 г. на очередном заседании Думы рассматривался вопрос о пересмотре инструкции Управы. Основным мотивом явилось то, что старая инструкция, когда "дело по заведованию городским хозяйством и благоустройством было еще внове" выполнила свои функции, так как она "во многом и нередко оказывалась па практике не вполне удобоисполнимою и
потому вызывала неоднократные в частностях изменения, дополнения и разъяснения". В этой связи была образована специальная комиссия из шести гласных для пересмотра инструкции .
На основе предложенного материала комиссией 30 мая того же года гласные утверждают Правила общего делопроизводства Управы. Одной из отличительных характеристик норм инструкции является то, что они в основе своей были ориентированы на эффективность деятельности Нижегородской Управы. Так, особо предписывалось, что "никакая, поступившая в Управу, официальная бумага не должна оставаться без движения в канцелярии долее трех дней и такого же срока в присутствии".
В следующем четырехлетии нижегородские гласные вновь обратились к изменению инструкции Управы. Диссертант, не касаясь всех нюансов изменений, мало повлиявших на порядок работы Управы, указывает лишь на то, что теперь время ее заседания устанавливалось от 10 до 15 часов. Это изменение было вызвано по соображениям местных условий, когда деловая часть публики (торговая и промышленная) имеет надобность обращаться к Городскому общественному управлению именно в предложенный промежуток времени.
В четвертом параграфе "Практическая деятельность нижегородских муниципальных органов" на конкретных примерах рассматривается их практическая деятельность.
До введения Городового положения 1870 г. благоустройство Нижнего Новгорода проходило согласно утвержденному плану, подготовленному по личному указанию Николая I, данному при посещении города в 1834 и 1836 гг. В соответствии с утвержденным монаршим планом город впоследствии развивался в течение сорока лет. На выполнение мероприятий по благоустройству города император определил специальные средства. В частности, в пользу городского дохода устанавливался судовой сбор. Однако Городовым положением 1870 г. судовой сбор не предусматривался, и по введению
его этот специальный источник дохода должен был быть отменен, но, тем не менее, в Нижнем Новгороде он продолжал существовать наряду с другими городскими сборами.
Городское самоуправление Нижнего Новгорода в череде вопросов хозяйственной деятельности важное место отводило, проведению системы городского водопровода, насущная необходимость решения этого вопроса сама по себе была очевидна. В рассматриваемый период Дума разработала и осуществила данную проблему 14 декабря 1880 г. Следующая водопроводная система была проведена в Макарьевской (ярмарочной) части города в 1891 г.
Большое внимание органами городского самоуправления уделялось уличному освещению. В Нижнем Новгороде к началу деятельности новых органов городского самоуправления в 1871 г. уличных фонарей было 1 100, а к моменту введения нового Городового положения к 1892 г. их стало 2 563.
Площади и улицы были доведены до повсеместного устройства, за исключением окраин города. Интересной является практика городских органов самоуправления Нижнего Новгорода по привлечению домовладельцев к содержанию мостовых и тротуаров, находящихся напротив их домов, т. е., по сути, органами городского самоуправления возлагалась и натуральная повинность. Таким образом, органами нижегородского городского самоуправления отчасти решалась проблема недостаточности бюджета.
Соискатель констатирует, что работы по устройству и содержанию площадей, мостовых и улиц, например, в 1883 г., в соотношении к вообще проводимым работам в Нижнем Новгороде, составили 21% от всех произведенных затрат.
Большое значение нижегородскими органами городского самоуправления отводилось здравоохранительной деятельности: устройству лечебниц и благотворительных заведений, а также мероприятиям по созданию и поддержанию санитарно-благоприятных условий проживания городского населения.
К этой деятельности следует отнести работу санитарных комиссий, учреждаемых нижегородским органом городского самоуправления. Так, 26 ян-
варя в 1879 г. ввиду неудовлетворительного санитарного состояния города городским самоуправлением Нижнего Новгорода была организована особая санитарная комиссия.
До введения Городового положения город не имел своих лечебных заведений, и население пользовалось больницами, принадлежащими губернскому земству. Была одна не земская амбулаторная лечебница, устроенная и содержащаяся Обществом врачей. Лечебница впоследствии была переведена в ведение города и переименована в Александровскую. Позже 26 августа 1886 г. открывается Бабушкинская больница, названная в честь гласного -благотворителя Д.Н. Бабушкина.
Инициатива по осуществлению здравоохранительной и благотворительной деятельности исходила и от самих жителей Нижнего Новгорода. Так, 1 июня 1884 г. Городская Дума рассмотрела и утвердила предложение почетных граждан, купцов Блиновых и Н.А. Бугрова, касающееся устройства в Нижнем Новгороде за их собственный счет "Вдовьего дома".
Ухудшение здоровья жителей обусловливалось и голодом, вызываемым периодичными неурожайными годами. Именно в таких кризисных ситуациях нововведенный институт городского самоуправления показал себя с позитивной стороны. Это отразилось в способности его принимать решения по принятию мер стабилизации и выхода из кризисной ситуации. Так, во время хлебных неурожаев, когда цены на хлебную продукцию росли, Нижегородская Городская Дума прибегла к мерам сдерживания цен на необходимый продукт.
Дума активно занималась вопросами образования, которые на первых этапах существования касались учреждения учебно-образовательных заведений, их содержания и выплаты стипендий. Например, в Нижнем Новгороде к 1871 г. начальных училищ было всего пять, а к началу 90-х гг. их стало двадцать три.
Немаловажное значение в обеспечении культурно-образовательного процесса Нижнего Новгорода отводилось Городской публичной библиотеке, которая была открыта в 1861 г. и в 1870 г. перешла в введение города.
В целом автор практическую деятельность нижегородских органов городского самоуправления характеризует как активную и прогрессивную. На это повлияло предоставление большей степени самостоятельности по решению вопросов местного значения и соответствующего инструментария по обеспечению данной деятельности.
В заключении подведены итоги исследования, изложены основные выводы и обобщения.
1. Асанов Р. Ф. Возникновение и развитие муниципальных учреждений в России: Лекция / А.Н. Миронов, Р.Ф. Асанов. - Уфа: Уфимский юридический институт МВД России, 2001. - 20 с.
2. Асанов Р.Ф. Городское самоуправление России во второй половине 19 века: некоторые особенности правового регулирования организации и функционирования // Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов. - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2002. - Вып. 8. - Ч. 1. - С. 39-48.
3. Асанов Р.Ф. Некоторые вопросы городского самоуправления в пореформенный период (по материалам городовых положений 1870 и 1892 гг.) // Труды межвузовской научной конференции. - Н. Новгород: НФ МИЭМП, 2002. -С. 70-75.
4. Асанов Р.Ф. Развитие местного самоуправления в России до конца 18 века // Современные проблемы государства и права: Сборник научных трудов. - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2003. - Вып. 1.-С. 88-105.
Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002. -№71.
См.: Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. - М., 1862; Лохвицкий А. Губерния. Ее земские и правительственные учреждения. - СПб., 1864. - Ч. 1; Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в XIX веке. Эпоха реформ. - М, 2001; Семенов М.П. Освобождение крестьян в царствование императора Александра II. - СПб., 1896; Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. - СПб., 1901; Михашовский А. Реформа городского самоуправления в России. - М., 1908; Байков А.Л. Междувластные и властные отношения в теории права: опыт теоретико-познавательного построения. - Ярославль, 1912; Немчинов В.И. Городское самоуправление по действующему русскому законодательству: Городовое положение 11 июня 1892 года. - М., 1912; Слобожанин М. Из истории и опыта земских учреждений России. - СПб., 1913; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. - СПб., 1913; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX-XIX столетия. Исторический очерк. - 2-е изд. - Петроград, 1917.
См.: Гармиза В.В. Подготовка земской реформы. - М., 1957; Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века. - Д., 1984; Рындзюнский Н.Г. Городское гражданство пореформенной России. - М, 1958.
См.: Васильев В.И.
Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. -М, 1999;
Галай Ю.Г
Обязательные постановления дореволюционных городских дум:
природа, виды, результативность // Нормотворчество муниципальных образований
России: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. - Н. Новгород, 2002; Лаптева
Л.Е.
Региональное и местное управление в России: Вторая половина 19 века. -
М., 1998; Марченко Г.В.
К вопросу о соотношении государственной власти и
местного самоуправления в России // Местное самоуправление: проблемы я решения.
- М., 1996; Меньшиков В.В.
ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ПОРЕФОРМЕННОГО ПЕРИОДА
А.К. ЗАХАРОВ
Важнейшей вехой в истории развития местного самоуправления России стала городская реформа. 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение . Это был первый законодательный акт, в котором четко говорилось о самостоятельности действий общественных органов самоуправления. И хотя термин "самоуправление" еще не употреблялся, но в ст. 5 указанного Положения устанавливалось, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно. Городовое положение предоставляло городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и благоустройстве.
С этой целью создавались учреждения городского общественного управления: городские избирательные собрания, городская Дума, городская Управа. Все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда избирателей, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. Так, в Москве одного гласного выбирали 8 избирателей первого разряда, 38 избирателей второго разряда и 298 избирателей третьего разряда. Распорядительные функции предоставлялись городской Думе, Управа же являлась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Члены Управы избирались Думой, не нуждались в утверждении администрацией и могли быть отстранены от должности и переданы суду постановлением Думы. Городской голова также избирался Думой, но утверждался в должности в зависимости от ранга города либо губернатором, либо министром внутренних дел. Городской голова не только возглавлял городскую Управу, но и являлся председателем городской Думы.
Следует заметить, что городские органы местного самоуправления (как и земские органы) не были включены в систему государственных учреждений и формально не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и губернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа независимости органов самоуправления являлся порядок утверждения губернаторами выборных должностных лиц - председателей городских управ.
Как отмечалось выше, городские учреждения самоуправления заведовали исключительно делами местного хозяйства: благоустройством, содержанием дорог, народным образованием, медициной, "попечением" о развитии торговли и промышленности, общественным призрением и другими. Органы городского самоуправления осуществляли свою деятельность на принципе самофинансирования, для чего и наделялись правом установления местных налогов. Они самостоятельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру управления. Вместе с тем органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата. В адрес земств местные и центральные органы государственной власти направляли различного рода распоряжения, циркуляры с целью ограничения и стеснения самостоятельности их деятельности. Созданные в ходе буржуазных реформ всесословные представительные учреждения мало изменили сложившуюся традицию, ибо устроители их разделили все население на курии и разряды, что позволяло заранее планировать число выборщиков и регулировать их соотношение.
Но даже в таком урезанном виде новые органы местного самоуправления способствовали становлению общественно-политической и культурной жизни России, помогали торгово-промышленному развитию русских городов, породили в обществе надежды на более широкие пределы самостоятельности и независимости общественных органов от административной власти.
Однако этим надеждам не суждено было сбыться. После покушения на императора Александра II, в результате которого, как известно, он был убит, наступила эпоха контрреформ, в орбиту которой не могли быть не втянуты и органы местного самоуправления, тем более что постепенно деятельность органов местного самоуправления стала приобретать политическую окраску. И если в основу первого Городового положения была положена концепция так называемой общественной теории (самоуправление формируется самим населением и самостоятельно), то в основу Городового положения 1892 г. - идея "государственной теории" самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления.
Городовое положение от 11 июня 1892 г. значительно урезало избирательные права горожан. Налоговый ценз был заменен имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться: 1) собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания сбора в пользу города; 2) содержатели торгово-промышленных заведений. Иными словами говоря, новый закон исходил из принципиальных установок нового правительственного курса: ослабить выборное начало в организации общественных учреждений, ограничить их самостоятельность и независимость от административной власти, укрепить положение дворянского сословия в органах общественного управления.
Получила воплощение и установка на то, чтобы по возможности ослабить преобладающее значение представительного начала, ограничить принцип выборности органов общественного управления. Если бы в соответствии со ст. 39 Положения в результате выборов состав гласных оказался укомплектованным менее чем на 2/3, то автоматически на новый четырехлетний срок продлевались бы полномочия гласных прежней Думы, причем должности головы и членов Управы замещались "по назначению правительства".
Возможность назначения на руководящие должности предусматривалась и в случае неутверждения избранных лиц администрацией. К тому же следует иметь в виду, что городской голова, временно замещающий его место и городской секретарь значились находящимися на государственной службе. Тем самым усиливалось зависимое от администрации положение руководящего состава органов общественного управления. Самостоятельность городских дум фактически сводилась на нет. Если прежде губернатору принадлежало право надзора только за незаконностью действий городских дум, т.е. за соблюдением формальных требований, установленных законом, то теперь - и за их "правильностью", что, по существу, означало право неограниченного вмешательства в дела городского общественного управления.
Показательно, что включенная в Городовое положение 1870 г. формулировка о том, что "городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно" (ст. 5), уже не нашла места в новой редакции Положения. Поскольку закон исходил из начал, положенных в основу только что утвержденной реформы о земских учреждениях, Министерство внутренних дел, внесшее соответствующий проект, считало себя гарантированным от серьезной критики. Однако в целом ряде принципиально важных вопросов Министерство пошло по линии более значительного ущемления самостоятельности органов городского самоуправления по сравнению с земскими учреждениями. Так, если по Закону о земских учреждениях (ст. ст. 87, 94) губернатору давалось право только остановить приведение в исполнение постановлений Земского Собрания, а изменение же или отмена их могли произойти лишь с санкции Государственного Совета или Комитета Министров, то по ст. 69 Городового положения такие полномочия предоставлялись всецело министру внутренних дел. Причем органы городского общественного управления лишались принадлежавшей им по Закону 1870 г. возможности обжаловать действия администрации. Такого же рода отступление от порядка, принятого для земских учреждений, наблюдалось и в вопросе о назначении администрацией лиц на руководящие должности местных общественных учреждений. В соответствии с новым Земским положением (ст. 419) в случае неутверждения губернатором или министром внутренних дел лиц, избранных председателями, а также членами Управы, Земскому Собранию надлежало произвести новые выборы, и только при повторном неутверждении указанные должности замещались лицами, назначенными административной властью. По ст. 96 Городового положения в случае неутверждения избранных на должность головы и членов Управы губернатор мог по своему усмотрению либо назначить новые выборы, либо сразу же произвести замещение указанных должностей путем назначения.
Таким образом, правительство приняло меры к ограничению доступа к власти (в любой ее форме) неимущих и малоимущих слоев населения. Контрреформы не только значительно урезали самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. В результате меры правительства, справедливо обозначенные в литературе как период контрреформ (1890 - 1892 гг.), отбросили устройство местного самоуправления в России далеко назад.
Литература
1. Городовое положение от 16 июня 1870 г. // ПСЗ-2. Т. 15. N 48498.
2. Городовое положение от 11 июня 1892 г. // ПСЗ-3. Т. 12. N 8708.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
