2. К областям применения наилучших доступных технологий могут быть отнесены хозяйственная и (или) иная деятельность, которая оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду, и технологические процессы, оборудование, технические способы и методы, применяемые при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности.
3. Определение технологических процессов, оборудования, технических способов, методов в качестве наилучшей доступной технологии для конкретной области применения, утверждение методических рекомендаций по определению технологии в качестве наилучшей доступной технологии осуществляются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, который создает технические рабочие группы, включающие экспертов заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, государственных научных организаций, коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе государственных корпораций.
В целях осуществления координации деятельности технических рабочих групп и разработки информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям Правительство Российской Федерации определяет организацию, осуществляющую функции Бюро наилучших доступных технологий, ее полномочия.
4. Сочетанием критериев достижения целей охраны окружающей среды для определения наилучшей доступной технологии являются:
наименьший уровень негативного воздействия на окружающую среду в расчете на единицу времени или объем производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги либо другие предусмотренные международными договорами Российской Федерации показатели;
экономическая эффективность ее внедрения и эксплуатации;
применение ресурсо- и энергосберегающих методов;
период ее внедрения;
промышленное внедрение этой технологии на двух и более объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
(см. текст в предыдущей редакции)
6. Информационно-технические справочники по наилучшим доступным технологиям, применяемым в отнесенных к областям применения наилучших доступных технологий видах хозяйственной и (или) иной деятельности, содержат следующие сведения:
указание о конкретном виде хозяйственной и (или) иной деятельности (отрасли, части отрасли, производства), осуществляемой в Российской Федерации, включая используемые сырье, топливо;
описание основных экологических проблем, характерных для конкретного вида хозяйственной и (или) иной деятельности;
методология определения наилучшей доступной технологии;
описание наилучшей доступной технологии для конкретного вида хозяйственной и (или) иной деятельности, в том числе перечень основного технологического оборудования;
технологические показатели наилучших доступных технологий;
методы, применяемые при осуществлении технологических процессов для снижения их негативного воздействия на окружающую среду и не требующие технического переоснащения, реконструкции объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду;
оценка преимуществ внедрения наилучшей доступной технологии для окружающей среды;
данные об ограничении применения наилучшей доступной технологии;
экономические показатели, характеризующие наилучшую доступную технологию;
сведения о новейших наилучших доступных технологиях, в отношении которых проводятся научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы или осуществляется их опытно-промышленное внедрение;
иные сведения, имеющие значение для практического применения наилучшей доступной технологии.
7. Информационно-технические справочники по наилучшим доступным технологиям разрабатываются с учетом имеющихся в Российской Федерации технологий, оборудования, сырья, других ресурсов, а также с учетом климатических, экономических и социальных особенностей Российской Федерации. При их разработке могут использоваться международные информационно-технические справочники по наилучшим доступным технологиям.
8. Пересмотр технологий, определенных в качестве наилучшей доступной технологии, осуществляется не реже чем один раз в десять лет.
9. Порядок определения технологии в качестве наилучшей доступной технологии, а также разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям устанавливается Правительством Российской Федерации.
10. Внедрением наилучшей доступной технологии юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями признается ограниченный во времени процесс проектирования, реконструкции, технического перевооружения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, установки оборудования, а также применение технологий, которые описаны в опубликованных информационно-технических справочниках по наилучшим доступным технологиям и (или) показатели воздействия на окружающую среду которых не должны превышать установленные технологические показатели наилучших доступных технологий.
В соответствии с подп. «п» п. 27 Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176, стимулирование внедрения наилучших доступных технологий (далее — НДТ) относится к основным механизмам реализации государственной политики в сфере экологической безопасности.
Как известно, законодательную базу перехода на НДТ сформировал Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 219-ФЗ), который затрагивает основы деятельности в области экологической безопасности с поэтапным, рассчитанным на длительный период внедрением НДТ.
В настоящее время законодательство в области НДТ имеет сложную структуру. Рамочные требования, непосредственно касающиеся НДТ, отражены во многих федеральных законах.
Основополагающим для перехода на НДТ является Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ), который:
Определяет понятие НДТ;
Устанавливает нормы в отношении областей, в которых применение НДТ является обязательным;
Предусматривает разработку информационно-технических справочников (далее — ИТС) для конкретных областей применения НДТ;
Предписывает обязательность применения технологических показателей НДТ;
Формулирует меры государственной поддержки внедрения НДТ.
Указанные нормы взаимосвязаны с распределением объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС), на категории и применимы в обязательном порядке к объектам I категории , критерии выделения которых установлены именно по принадлежности к областям применения НДТ. Поэтому при внедрении НДТ необходимо принимать во внимание правовые нормы, установленные как непосредственно в отношении объектов, относящихся к областям применения НДТ, так и к объектам I категории, которые практически равнозначны.
Изменения законодательства в отношении НДТ ориентированы на нормы европейского права, в частности, Директивы Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2008/1/ EC от 15.01.2008 «О комплексном предупреждении и контроле загрязнений» и 2010/75/ЕС от 24.11.2010 «О промышленных эмиссиях (комплексное предупреждение и контроль)». В пункте 7 ст. 28.1 Федерального закона № 7-ФЗ прямо указано, что при разработке ИТС могут использоваться международные ИТС по НДТ .
В статье 28.1 Федерального закона № 7-ФЗ в общем виде отражена совокупность критериев для определения НДТ:
Наименьший уровень НВОС в расчете на единицу времени или объем производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги либо другие предусмотренные международными договорами Российской Федерации показатели;
Экономическая эффективность внедрения и эксплуатации НДТ;
Применение ресурсо- и энергосберегающих методов;
Период ее внедрения;
Промышленное внедрение этой технологии на двух и более объектах, оказывающих НВОС.
ОБРАТИТЕ ВНИМАНИЕ
В качестве НДТ могут быть приняты только технологии, применяемые не менее чем на двух объектах . Технологии, применяемые на одном объекте, не подлежат признанию в качестве НДТ, и следовательно, на объектах, где применение НДТ является обязательным, применение таких технологий противоречит законодательству.
Соответствие технологий критериям НДТ определяется в ИТС по НДТ, которые содержат в числе прочего следующие сведения:
Указание о конкретном виде хозяйственной и (или) иной деятельности (отрасли, производства), осуществляемой в Российской Федерации, включая используемые сырье, топливо;
Описание НДТ для конкретного вида хозяйственной и (или) иной деятельности, в т.ч. перечень основного технологического оборудования ;
Технологические показатели НДТ;
Методы, применяемые при осуществлении технологических процессов для снижения их НВОС и не требующие технического переоснащения, реконструкции объекта, оказывающего НВОС.
Несмотря на то что состав сведений в ИТС и указания по их учету отражены в Федеральном законе № 7-ФЗ, статус и условия применения ИТС регулируются законодательством о стандартизации.
В силу ст. 2 Федерального закона от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 162-ФЗ) ИТС — документ национальной системы стандартизации, утвержденный федеральным органом в сфере стандартизации, содержащий систематизированные данные в определенной области и включающий в себя описание технологий, процессов, методов, способов, оборудования и иные данные.
Соответственно, ИТС (как документы стандартизации) предназначены для добровольного применения (т.е. невыполнение содержащихся в них положений само по себе не влечет правовых последствий) за исключением случаев , если на официально опубликованные ИТС есть ссылки (наименование и обозначение ИТС с указанием даты утверждения) в нормативных правовых актах.
Основным инструментом государственного регулирования в области НДТ является установление нормативными документами в области охраны окружающей среды (ст. 29 Федерального закона № 7-ФЗ) обязательных к применению технологических показателей НДТ , определяющих концентрации загрязняющих веществ, объем и (или) массу выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, образования отходов, потребления воды и использования энергетических ресурсов в расчете на единицу времени или единицу производимой продукции (выполняемой работы, оказываемой услуги), т.е. направленных в том числе на ресурсо- и энергосбережение.
Согласно ст. 23 Федерального закона № 7-ФЗ (в редакции, действующей с 01.01.2019) технологические показатели НДТ устанавливаются не позднее 6 месяцев после опубликования ИТС и являются основой для разработки юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность на объектах I категории, собственных технологических нормативов , которые не должны превышать установленные технологические показатели НДТ.
Обязательные к выполнению требования по внедрению НДТ и соблюдению технологических показателей НДТ установлены применительно ко всем стадиям жизненного цикла объектов :
Извлечение
из Федерального закона № 7-ФЗ
(в редакции, действующей с 01.01.2019)
Статья 36. Требования в области охраны окружающей среды при проектировании
1. […]
Проектирование, строительство и реконструкция
объектов капитального строительства, зданий, сооружений, которые являются объектами, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду, и относятся к областям применения наилучших доступных технологий, должны осуществляться с учетом технологических показателей наилучших доступных технологий
при обеспечении приемлемого риска для здоровья населения.
[…]
Статья 38. Требования в области охраны окружающей среды при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов
[…]
2. […]
Не допускается выдача разрешения на ввод
объекта капитального строительства, который является объектом, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, и относится к областям применения наилучших доступных технологий, в эксплуатацию
в случае, если на указанном объекте применяются технологические процессы с технологическими показателями, превышающими технологические показатели наилучших доступных технологий
.
Статья 39. Требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов
[…]
2. Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию
зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения
технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий
, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель в соответствии с законодательством .
[…]
Нормы о внедрении НДТ установлены в ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон № 89-ФЗ), согласно п. 2 которой юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны помимо прочего внедрять НДТ. В силу п. 1 ст. 30 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее — Федеральный закон № 96-ФЗ) внедрять НДТ обязаны также юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие стационарные источники.
Согласно п. 4 ст. 69 Федерального закона № 7-ФЗ государственный реестр объектов, оказывающих НВОС, включает в том числе информацию о применяемых на объектах I категории технологиях и об их соответствии НДТ.
Как известно, в силу ст. 31.1 (вступит в силу 01.01.2019) Федерального закона № 7-ФЗ лица, осуществляющие деятельность на объектах I категории, будут обязаны в установленные сроки получить комплексное экологическое разрешение (далее — КЭР). Кроме того, такие разрешения вправе получить лица, осуществляющие деятельность на объектах II категории, при наличии соответствующих отраслевых ИТС.
Предусмотренная ст. 31.1 (вступит в силу 01.01.2019) Федерального закона № 7-ФЗ заявка на получение КЭР должна содержать обширную информацию, включая помимо прочего расчеты нормативов допустимых выбросов (сбросов) радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I и II классов опасности) при наличии таких веществ в выбросах (сбросах) , т.е. традиционному нормированию в рамках КЭР подлежат не все вещества , в отношении которых применяются меры государственного регулирования по ст. 4.1 Федерального закона № 7-ФЗ. Загрязняющие вещества III и IV классов опасности в рамках КЭР подлежат нормированию без учета местных условий с определением технологических нормативов, не превышающих по величине технологические показатели, которые должны быть установлены в нормативных актах по охране окружающей среды.
Заявка на получение КЭР должна содержать в том числе обоснование нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — НООЛР), а само разрешение — НООЛР. В соответствии со ст. 18 Федерального закона № 89-ФЗ (в редакции, действующей с 01.01.2019) НООЛР разрабатываются юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I и II категорий. При этом на объектах I категории НООЛР устанавливаются на основании КЭР. Получение санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии КЭР санитарным правилам и гигиеническим нормативам не предусмотрено.
Согласно Федеральному закону от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в редакции, действующей с 01.01.2019) проектная документация объектов капитального строительства, относящихся к объектам I категории, а также материалы обоснования КЭР (в случае, если указанные материалы не содержат информацию о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (далее — ГЭЭ), проведенной в отношении проектной документации таких объектов) являются объектами ГЭЭ федерального уровня .
Согласно п. 3 ст. 17 Федерального закона № 7-ФЗ государственная поддержка деятельности по внедрению НДТ может осуществляться посредством:
Предоставления налоговых льгот в соответствии с законодательством о налогах и сборах;
Предоставления льгот в отношении платы за НВОС в соответствии с природоохранным законодательством;
Выделения средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством.
В связи с этим п. 5 ч. 1 ст. 259.3 Налогового кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей с 01.01.2019; далее — НК РФ) установлено, что в отношении основных средств, относящихся к основному технологическому оборудованию, эксплуатируемому в случае применения НДТ, может применяться ускоренная амортизация со специальным повышающим коэффициентом . К налоговым льготам относится также возможность предоставления инвестиционного налогового кредита при внедрении НДТ. Кроме того, в силу ст. 16.3 Федерального закона № 7-ФЗ с 01.01.2020 при выбросах (сбросах) загрязняющих веществ в пределах технологических нормативов после внедрения НДТ плата за НВОС фактически будет отменена.
В Российской Федерации внедрение НДТ, изначально закрепленное в природоохранном законодательстве, рассматривается как важный инструмент промышленной политики. Согласно ст. 10 Федерального закона от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 488-ФЗ) возможно предоставление субсидий на финансирование создания или модернизации промышленной инфраструктуры, в т.ч. с использованием НДТ, а в силу ст. 12 Федерального закона № 488-ФЗ — предоставление финансовой поддержки организациям, осуществляющим инновационную деятельность при оказании инжиниринговых услуг, при реализации проектов по повышению уровня экологической безопасности промышленных производств, в т.ч. посредством использования НДТ.
С переходом на НДТ тесно связан Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», регулирующий отношения в части эффективного использования энергоресурсов. При этом для объектов и технологий с высокой энергетической эффективностью установлены налоговые льготы, включая инвестиционный налоговый кредит (ст. 67 НК РФ) и применение специальных повышающих коэффициентов к норме амортизации в отношении соответствующих основных средств (ст. 259.3 НК РФ), аналогичных установленным при внедрении НДТ. Однако эта взаимосвязь между внедрением НДТ и обеспечением высокой энергетической эффективности технологий в правовых нормах не отражена, и какие-либо ссылочные положения, касающиеся внедрения НДТ и повышения энергоэффективности, отсутствуют.
Ребрик Иван Иванович,
директор Департамента экологии, охраны труда и промышленной безопасности объединенной компании «Российский алюминий». Является членом Комитета по экологии и энергоэффективности Международного института алюминия (IAI), представителем регионального отделения по Красноярскому краю Всероссийской общественной организации «Центр экологической политики и культуры», членом наблюдательного Совета НП «Национальное углеродное соглашение».
Имеет образование инженера-металлурга и инженера-электрика.
С 1985 по 2002 гг. Ребрик прошел путь от мастера участка газоочистки до начальника Управления экологии Красноярского алюминиевого завода. Являлся куратором ряда экологических проектов предприятия по модернизации газоочистного оборудования, по управлению отходами, по внедрению системы экологического менеджмента (СЭМ ISO 14001) и др. Специализировался в области технических экологических решений Программы модернизации Красноярского алюминиевого завода, являлся членом экспертной комиссии Компании по «сухим» газоочисткам.
С 2002 г. возглавил Управление технологии газоочистки и производства фтористых солей вновь образованного Инженерно-технологического центра компании «Русский алюминий».
С 2003 – по 2005 гг. – технический директор, директор по модернизации Саяногорского алюминиевого завода, директор проекта модернизации Таджикского алюминиевого завода.
С 2005 г. возглавил проект разработки Экологической стратегии компании «Русский алюминий». С 2006 г. по н/вр. – руководит Департаментом по экологии, охране труда и промышленной безопасности компании.
С 2005 г. открыт проект компании «Киотский протокол», активно разворачиваются работы по инструментальной инвентаризации эмиссии парниковых газов, идёт создание корпоративной системы управления выбросами парниковых газов.
В 2006 г. разработаны и утверждены Правлением компании долгосрочные экологические цели РУСАЛа, в рамках которых реализуются программы экологической модернизации заводов.
В апреле 2007 г. компания вышла с инициативой «Стратегия безопасного будущего» и заключила Соглашение с ПРООН по сотрудничеству в области снижения выбросов парниковых газов.
В 2007 г. проведена работа по оценке экологических обязательств компании. Продолжается работа по внедрению СЭМ РУСАЛа: 80% алюминиевых и 70% глинозёмных заводов соответствуют ISO 14001.
Подготовлены разделы по экологическим обязательствам Социального отчета компании за 2005-2006, 2007 гг.
Является членом комитета по экологии и природных ресурсов Российского союза промышленников и предпринимателей РФ, членом Методического совета НИИ «Атмосфера» Росприроднадзора РФ.
Систематическое увеличение уровня негативного воздействия на окружающую среду (ОС) со стороны предприятий, работающих на экологически неэффективном оборудовании, а также глобальная экологизация международных отношений и многих аспектов внутригосударственной жизни в развитых странах требуют повышенного внимания к системе управления охраной окружающей среды в Российской Федерации.
К сожалению, существующая практика регулирования отношений в сфере ОС, а также методы экологического нормирования и контроля, показали неэффективность системы российского природоохранного законодательства и его несоответствие международным принципам и тенденциям. Действующая в России система не сочетает использование компенсирующих санкций за сверхнормативное загрязнение окружающей среды с применением целевых параметров допустимого экологического воздействия для предприятий реального сектора экономики, а также не содержит каких-либо значимых стимулов для предприятий по реализации природоохранных мероприятий и внедрению ими экологически чистых технологий. Высок риск введения в отношении российских предприятий торговых ограничений на рынке ЕС и возникновения имиджевых последствий на основе экологических показателей в связи с несоответствием практики регулирования (управления) системой ОС в европейских странах и в РФ.
Более того, необоснованная активизация контрольных мероприятий в условиях текущего финансово-экономического кризиса резко осложняет положение дел на предприятиях. Закрытие производств лишь на основании действующей нормативной природоохранной базы – означает ухудшение структуры экономики и структуры занятости, что снижает сопротивляемость кризисным процессам. Подобные действия идут вразрез с усилиями государства по поддержанию экономической активности и ограничению финансовых рисков.
В то же время проводимая государством экологическая политика должна отражать особенности предстоящего этапа социально-экономического развития, содержание которого будет определяться задачами по преодолению последствий кризиса. При этом следует исходить из того, что период восстановления экономической активности потребует достаточно длительного времени.
С учетом принимаемых усилий по преодолению кризиса, одной из главных задач экологической политики на среднесрочный период должно стать применение принципа нормирования допустимого воздействия на окружающую среду на основе показателей наилучших существующих технологий (НСТ). Такой переход к практике развитых стран, где нормирование воздействия на ОС основано на установлении для природопользователей технических нормативов с привязкой к реестрам наилучших доступных технологий (НДТ) полностью отвечает интересам обеспечения конкурентоспособности российских предприятий.
Несколько слов о смысловых различиях определений НСТ и НДТ. В России НСТ –это технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на ОС и имеющая установленный срок практического применения с учётом экономических и социальных факторов.
В странах ЕС с середины 90-х годов прошлого столетия понятие НСТ трактуется как «наилучшие доступные технологии» (НДТ) и означает самую эффективную и передовую стадию развития производственной деятельности и методов эксплуатации установок, которая свидетельствует о практической пригодности определенных технологий для создания принципиальной основы для обеспечения предельных величин эмиссий, направленных на предотвращение и, если это невозможно, общее сокращение эмиссий и ослабление воздействия на окружающую среду в целом.
Очевидно, что смысл минимизации негативного воздействия конкретной технологии на ОС заключается как в её проектных параметрах, так и в уровне управления конкретными технологическими параметрами воздействия на ОС. Именно это и является ключевым моментом. Только общение госорганов нормирования и контроля на одном языке целевых параметров технических/технологических нормативов с техническим персоналом предприятий-загрязнителей и даст желаемый во времени результат снижения негативного воздействия на ОС. Опыт стран ЕС по динамике качества ОС – яркий тому пример. Поэтому, не мудрствуя лукаво, далее предлагается использовать наработанный лучшими практиками термин НДТ.
Задачи по реформированию системы экологического регулирования были сформулированы в решениях Совета безопасности от 30.01.2008 и в Указе Президента Российской Федерации от 04.06.2008 г. № 889. Развитие экономических стимулов и снятие административных барьеров для внедрения экологически чистых производств и технологий в металлургии предусмотрено Протоколом совещания у Председателя Правительства РФ В.В.Путина 24.07.2008. Такой подход разделяют все ведущие компании реального сектора российской экономики.
Общепризнанной и наиболее совершенной является система природоохранного законодательства, принятая Европейским Сообществом. Эта правовая система в значительной мере является законодательством прямого действия, и, в отличие от рамочных законов России, не нуждается в дополнительном толковании актами каких-либо органов власти. Кроме того, система охватывает практически все основные вопросы охраны окружающей среды и природопользования. И самое главное – нормы ЕС есть результат компромиссного равноправного диалога между обществом, государством и бизнесом.
Основным принципом природоохранного законодательства ЕС, предусмотренным Директивой 96/61/ЕС, в последней редакции 2008/1/ЕС от 15.01.2008 г. «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений», является постоянное снижение степени воздействия на окружающую среду. В целях создания равновесия между требованиями минимизировать загрязнение и реальными техническими возможностями Директивой предусмотрено применение механизма расчета показателей воздействия на основе «наилучших доступных технологий» (НДТ). Термин НДТ подразумевает, что такая технология является самой лучшей с точки зрения соблюдения экологических требований и доступной для лиц, заинтересованных в ее применении. Директивой отмечено, что требование о применении НДТ распространяется только на наиболее крупные отрасли экономики, эксплуатация предприятий которых связана с существенным воздействием на окружающую среду.
Целью Директивы является обеспечение комплексного подхода для защиты окружающей среды путем совершенствования системы управления и контроля за производственными процессами промышленных предприятий. Ключевой элемент в данном подходе имеет общий принцип, предусмотренный в статье 3 Директивы о том, что операторы (предприятия) должны принимать все необходимые профилактические меры по предотвращению загрязнения, в частности, через применение НДТ, которые обеспечат им возможность повысить свою экологическую эффективность.
Справочники по НДТ широко используются в процедуре нормирования негативного воздействия, выдачи разрешений предприятиям на выбросы, сбросы, размещение отходов в странах ЕС. Подготовка справочников по НДТ – это непрерывный процесс, включающий периодический пересмотр и обновление справочных данных.
Перечни НДТ (BREF) применительно к различным отраслям промышленности содержатся в рекомендательных справочных документах, подготовленных и регулярно обновляемых специально созданным для этих целей Европейским бюро с участием представителей профильных органов власти, отраслевых компаний и ассоциаций, специалистов по охране окружающей среды. Справочными документами не предписывается использование какой-либо одной технологии, а предлагается диапазон уровней выбросов/сбросов, которые можно достигнуть путем применения различных наилучших технологий, имеющихся на рынке и оказывающих наименьшее воздействие на окружающую среду, с учетом технических характеристик рассматриваемой установки, ее географического положения и местных экологических условий.
Как правило, система эколого-технологических нормативов ложится в основу целевых показателей, на достижение которых направлена природоохранная политика предприятий, следующих в своей деятельности основным положениям стандартов экологического менеджмента ИСО серии 14000. Применение НДТ в европейской терминологии означает не только (!) предписание использования экологически благоприятного технического решения для производства конкретной продукции, но и рекомендует некоторые шаги по организации системы экологического менеджмента – неотъемлемой части общей системы управления. При этом отмечается, что внедрение системы экологического менеджмента позволит оптимизировать весь комплекс мер, которые в целом приведут к предупреждению и снижению негативного воздействия производственного процесса на окружающую среду.
Справочники по НДТ являются основой как для субъектов предпринимательской деятельности при выборе технологий, так и для уполномоченных государственных органов при выдаче разрешений допустимого воздействия на окружающую среду. Директивой ЕС также предусматривается выдача комплексного разрешения на все виды воздействия (выбросы, сбросы, отходы). За рубежом принцип НДТ является основным инструментом при регулировании техногенного воздействия на окружающую среду, и его практическое применение наглядно показало свою эффективность.
Как показывает российский опыт, отечественные природопользователи, особенно те, чья продукция шла на экспорт с начала 90-х годов, инициировали применение технологических нормативов, основанных на применении наилучших имеющихся (доступных) технологий в целях регулирования выбросов/сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и образования отходов.
Например, Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26.09.2002 № 50 был утвержден программный документ «Основные направления политики Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на период с 2003 по 2007 год». Указанными Основными направлениями предусмотрено «…создание и ведение банков данных наилучших существующих технологий, основанных на последних достижениях науки и техники и имеющих установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов».
Положительный опыт наблюдался и в Архангельской области по оптимизации нормирования сброса биологически очищенных сточных вод целлюлозно-бумажных организаций Архангельской области в водные объекты. Завершающим этапом эксперимента должен был стать переход данной категории предприятий на единые технологические нормативы с использованием наилучших технологий.
В 2004–2005 гг. в РАО «Бумпром» была разработана отраслевая система технологического нормирования выбросов/сбросов и размещения отходов, основанная на внедрении наилучших существующих технических средств с максимальным учетом российских реалий. Указанная система должна была стать основой комплексного разрешения на выбросы/сбросы и размещение отходов, отличалась сокращенным списком нормируемых загрязняющих веществ, в основном характерных для применяемой технологии и нормированных по количеству вырабатываемой продукции.
В 2006 г. Совет директоров ОК «РУСАЛ» утвердил экологическую стратегию компании. Для реализации цели №8 стратегии «Содействие созданию современной нормативно-правовой базы по экологии производства алюминия и глинозёма» заключён ряд договоров с научно-исследовательскими институтами. Ведётся разработка материалов, методик, инструкций, создание баз данных по расходным коэффициентам, качеству сырья, удельным выбросам производства с целью разработки и утверждения технологических нормативов. Установлены индикаторные показатели экологических параметров технологий предприятий для оценки и управления динамикой достижения нормативов ПДВ и НДС. Предприятиям установлены целевые показатели по переходу на системы замкнутого оборотного водоснабжения для основных технологических процессов. 82% предприятий компании сертифицированы по ISO 14001 .
Заслуживает живой интерес и прошлый опыт ОАО РАО «ЕЭС России», концепция реализации экологической политики которой позволила внедрить на корпоративном уровне экономические механизмы, нацеленные на внедрение наилучших доступных технологий. Целевые обязательства энергокомпаний холдинга по экологии вошли составной частью в инвестиционные обязательства новых собственников при расформировании холдинга.
В 2006 году рядом предприятий целлюлозно-бумажной промышленности по согласованию с МПР России и Ростехнадзором был инициирован проект «Разработка и реализация системы технологического нормирования на основе стратегии устойчивого развития», который так и остался на этапе согласований.
Но в результате неоднократного реформирования государственных органов управления в области охраны окружающей среды и отсутствия прямой заинтересованности органов исполнительной власти в поддержке указанных инициатив положительный опыт субъектов экономики до сих пор остается неучтенным и нереализованным.
В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности в рамках российского законодательства установлены требования по разработке нормативов допустимых выбросов/сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду, нормативов допустимых физических воздействий (количества тепла, уровни шума, вибрации и пр.) на окружающую среду, нормативов образования отходов производства и потребления, которые должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды.
При этом установление нормативов допустимых выбросов и сбросов согласно ст.ст. 19 и 23 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ должно исходить из нормативов качества окружающей среды и технологических нормативов, а также с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.
Однако, несмотря на наличие в законодательстве основополагающих положений, касающихся нормирования на основе показателей НСТ (НДТ), применение данного подхода затруднено ввиду отсутствия должного механизма реализации установленных норм. Отсутствие соответствующего нормативно-правового обеспечения рассматриваемой проблемы увеличивает риск необоснованного повышения экологических платежей за выбросы/сбросы и размещение отходов производства и потребления.
Принимая во внимание положение дел в сфере природоохранных отношений в Российской Федерации, а также наличие положительного западного опыта, желание и готовность бизнеса внедрять НДТ, можно заключить, что имеются все основные предпосылки для введения в России системы нормирования, основанной на НДТ.
Таким образом, для повсеместного улучшения экологической обстановки в Российской Федерации целесообразно адаптировать положительный опыт европейских государств с учетом территориальной, экономической и социальной специфики РФ и устранить противоречия между положениями действующего законодательства и практикой регулирования в части нормирования допустимого воздействия на окружающую среду.
В рамках осуществления мероприятий по совершенствованию системы нормирования необходимо привязать нормативы допустимого воздействия на окружающую среду к существующим технологиям и обеспечить постепенное снижение выбросов/сбросов вслед за улучшением стандартов производства. В этих координатах будут заданы и параметры перспективных программ по модернизации производства. Важно также отметить, что ужесточение административной ответственности юридических лиц, как и повышение платы за воздействие на окружающую среду, неэффективны без использования экономических рычагов в целях обеспечения рациональной и экологически ответственной организации производства. Только такой подход позволит пройти период финансово-экономического кризиса с наименьшими потерями и повысить качество промышленного развития.
Восстановительный период после кризиса может продолжаться несколько лет. Необходимо использовать этот период для перехода на НСТ, что, несомненно, положительный скажется на состоянии экономики.
Основные цели:
Основные задачи:
Согласно ст. 23 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установление нормативов допустимых выбросов/сбросов должно исходить из нормативов качества окружающей среды и технологических нормативов, устанавливаемых на основе показателей НСТ (НДТ) с учетом экономических и социальных факторов. Следовательно, работа по совершенствованию системы нормирования должна вестись по трем основным направлениям: разработка порядка установления нормативов качества с учетом природных и климатических особенностей, разработка перечней НДТ и порядка внедрения НДТ, разработка порядка установления технологических нормативов.
В ст. 21 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливается требование по разработке нормативов качества окружающей среды по химическим, физическим и биологическим показателям. Причем должны учитываться природные особенности территорий и акваторий. На практике же используются только нормируемые химические показатели – нормативы предельно допустимой концентрации (ПДК) веществ, которые являются едиными для всей территории РФ и носят безусловный характер, т.е. должны соблюдаться в любой момент времени.
На начальном этапе мероприятия по переходу на нормативы качества должны включать следующее: сокращение перечня веществ, в отношении которых устанавливаются нормативы, определение порядка измерения и соблюдения среднегодового показателя ПДК, учет природных и климатических особенностей территорий и акваторий. Учет при нормировании качества окружающей среды физических и биологических показателей необходим, но не является первоочередной мерой.
В настоящее время у природоохранных органов, как и у большинства предприятий, отсутствует техническая возможность по контролю и мониторингу большинства веществ, на которые установлены нормативы ПДК. Систематический контроль осуществляется периодически в отношении не более трех процентов от общего количества таких веществ, при этом предприятия обязаны соблюдать нормативы ПДК постоянно, независимо от внештатных ситуаций. Кроме того, отсутствует механизм их пересмотра и обновления.
Таким образом, необходимо сократить количество веществ, в отношении которых устанавливаются нормативы и за которыми осуществляется контроль, а также регламентировать процедуру пересмотра и обновления перечня таких веществ. Подобное преобразование приведет к повышению реалистичности расчета величин выбросов/сбросов для предприятий, усовершенствованию процедуры выдачи разрешений на выбросы/сбросы, эффективности системы государственного и производственного экологического контроля и мониторинга.
В странах ЕС и США применяемые стандарты (нормативы качества) выражены в виде среднегодовых показателей, а не в виде абсолютных величин, обязательных для соблюдения в любой момент времени (соблюдение норматива определяется на основании непревышения установленного предельного показателя по результатам 90-95% контрольных замеров), что делает их более достижимыми, чем в России. В некоторых случаях для веществ, встречающихся в природе в естественном виде, устанавливаются нормативы ниже их естественных сезонных колебаний, что позволяет учитывать территориальные особенности (согласно ст. 19 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природоохранные нормативы также должны устанавливаться с учетом природных особенностей). Рекомендуется взять эту практику за основу при установлении нормативов качества в РФ.
Как свидетельствует зарубежный опыт, нормативы качества воздуха и воды для различных территорий должны устанавливаться на основе управления риском. Только в этом случае нормативы будут справедливыми и понятными. Принцип снижения риска должен также отражаться в статистическом выражении нормативов качества среды, что является обычной практикой в европейской и североамериканской системах управления в области охраны окружающей среды.
Из вышесказанного следует, что система нормативов качества окружающей среды подлежит пересмотру с учетом международного опыта и национальных особенностей в сторону менее жестких, но контролируемых нормативов, обеспечивая баланс между уровнями, желательными с экологической и разумно достижимыми с технико-экономической точек зрения. Количество загрязняющих веществ, подлежащих регулированию, должно быть ограничено теми, в отношении которых возможен эффективный мониторинг при помощи имеющихся ограниченных технических и кадровых ресурсов.
Параллельно необходимо проведение работы по совершенствованию системы мониторинга состояния окружающей среды в целом. Возможно создание программы государственно-частного партнерства по созданию предприятиями систем слежения за состоянием окружающей среды и получением за это определенных льгот по оплате воздействия на окружающую среду или иных.
Фактическому переходу предприятий на НДТ должны предшествовать разработка перечней НДТ и утверждение порядка осуществления такого перехода.
Для разработки перечней НДТ необходимо, прежде всего, провести работу по определению видов деятельности, для которых необходимо установление НДТ, и систематизации типовых для каждой отрасли промышленности технологий и технологических процессов. Данная работа в силу ее специфики должна проводиться как заинтересованными органами государственной власти, так и представителями промышленности, различными отраслевыми объединениями и экспертами. В результате, перечень видов производственной деятельности, в отношении технологических процессов которых будет устанавливаться НДТ, должен быть включен во вновь принимаемое постановление Правительства РФ о порядке формирования и ведения перечней НДТ.
Порядок подготовки и ведения Перечня НДТ возможно организовать по принципу Порядка формирования и ведения российского Реестра углеродных единиц (утв. Приказом МПР и Минэкономразвития РФ от 07.05.2007 № 121/148).
Формирование и ведение Перечня НДТ осуществляется организацией – администратором Перечня НДТ, назначаемой Правительством Российской Федерации в установленном порядке. Собственно сам Перечень НДТ должен состоять из программно-аппаратного комплекса и информационного ресурса. Информационный ресурс Перечня НДТ в свою очередь – из общедоступного сайта Перечня НДТ, находящегося в открытой сети Интернет, и электронной базы данных.
В ходе подготовки перечней НДТ предлагается в большей части имплементировать европейские справочники НДТ с целью создания основы для сближения с европейскими экологическими стандартами и осуществления информационного обмена со странами ЕС. При формировании и последующем обновлении перечней НДТ важно учитывать экологический аспект, предусматривающий, что при ее применении обеспечивается охрана окружающей среды в целом, а не отдельных компонентов природной среды, и экономический аспект, предусматривающий возможность использования технологии в соответствующих отраслях производственной деятельности и свободного ее приобретения и внедрения. Технология будет наилучшей только в том случае, если при ее применении будут учитываться финансовые возможности большинства субъектов хозяйственной деятельности.
Все вопросы, касающиеся критериев отнесения технологий к НДТ, порядка подготовки и обновления перечней НДТ, порядка создания и функционирования сети национальных бюро по НДТ, а также касающиеся контрольных и иных полномочий органов государственной власти в части подготовки перечней НДТ, необходимо включить в соответствующее постановление Правительства РФ о порядке формирования и ведения перечней НДТ.
Показателем эффективности перехода предприятия на использование наилучших доступных технологий будет являться технологический норматив предприятия, т.е. его удельные показатели, которые представляют собой:
Удельные показатели следует применять при расчете планируемых объемов выбросов/сбросов загрязняющих веществ с учетом максимальной производительности (мощности) производства, что позволяет получать данные об объемах выбросов/сбросов загрязняющих веществ за любой отчетный период.
Фактические значения удельных показателей должны служить характеристикой не только применяемой на предприятии технологии и осуществляемой деятельности, но и браться за основу при установлении лимитов воздействия на окружающую среду и разработке планов модернизации предприятия в целях перехода на НДТ.
Создание указанного организационно-правового механизма позволит осуществить переход на более эффективную систему нормирования, стимулирующую переход предприятий на НДТ, и позволяющую устанавливать нормативы, отражающие реально достижимые параметры. В результате перехода также произойдет улучшение системы мониторинга и контроля за негативным воздействием на окружающую среду. Создание условий для перехода предприятий на НДТ займет предположительно 3-5 лет, в зависимости от сроков подготовки перечней НДТ и согласования проектов нормативно-правовых актов.
При подготовке нормативно-правовой базы первоочередное внимание необходимо уделить принятию подзаконных нормативно-правовых актов, реализующих механизм, заложенный в нормах действующих законов. И уже в дальнейшем либо параллельно необходимо вносить изменения в действующие федеральные законы, унифицируя терминологию и детализируя необходимые аспекты нормирования.
Реализация концепции должна осуществляться в два этапа:
Совершенствование системы нормирования и внедрение НДТ невозможно без формирования соответствующей правовой базы. Для реализации уже имеющихся норм законов, носящих на сегодняшний день декларативный характер, необходима подготовка целой системы новых подзаконных актов. Также в целях приведения положений нормативно-правовых актов к единообразию и большей системности потребуется внесение изменений и в федеральные законы. ОК «РУСАЛ» был направлен в МПРиЭ РФ проект Комплекса мер по изменению действующего законодательства и принятию новых нормативно-правовых актов для реализации настоящей Концепции.
В ходе совершенствования системы нормирования основные меры должны быть сконцентрированы не на ужесточении административной ответственности и увеличении платы за негативное воздействие, а на надлежащем нормативно-правовом оформлении порядка установления обоснованных и достижимых нормативов, а также процедуры перехода предприятий на НДТ.
Вопросы, касающиеся установления обоснованных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, рассмотренные выше (раздел II), подлежат включению в соответствующие нормативно-правовые акты (например, постановление Правительства РФ о порядке нормирования).
Процедуру перехода на НДТ необходимо также регламентировать в целях создания условий для осуществления такого перехода, а также во избежание случаев злоупотребления на местах. Наиболее важными являются следующие аспекты:
Указанные аспекты должны быть отражены во вновь принимаемых Правительством РФ постановлении о переходном периоде и в постановлении о порядке нормирования, а в целях приведения нормативного регулирования к единообразию потребуется также внесение изменений и в действующие нормативно-правовые акты.
Поскольку основные изменения, реализация которых потребует расходования бюджетных средств, будут заложены в актах Правительства РФ, а не в федеральных законах, отсутствует необходимость подготовки финансово-экономического обоснования в соответствии с п. 3 ст. 104 Конституции РФ. Тем не менее, при внесении в Правительство РФ проектов постановлений необходимо будет представить расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, а также согласовать проекты со всеми заинтересованными ведомствами, в том числе и с Минфином России.
Окончательное создание условий для перехода предприятий на НДТ будет являться основанием для начала переходного этапа, для которого характерны:
Интересам промышленных предприятий наибольшим образом отвечает подход, основанный на лимитах на выбросы/сбросы, поскольку он обусловливает переходный период, в течение которого требования к показателям выбросов и сбросов будут ужесточаться постепенно. Именно эту процедуру рекомендуется использовать при переходе предприятий на НДТ. В связи с этим, как упоминалось выше, порядок установления лимитов и их соблюдения должен четко прописываться в нормативно-правовых актах. Основой же экологического регулирования в рамках переходного периода должны стать планы модернизации предприятий и поэтапного достижения нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. При этом в процессе подготовки и согласования планов модернизации должны учитываться не только санитарно-гигиенические, но и технологические, региональные и социальные компоненты.
Последовательность перехода на НДТ предприятий будет выглядеть следующим образом:
1. Оценка производственной деятельности предприятия и подготовка плана модернизации.
Подготовка плана модернизации необходима в случае, если объем выбросов/сбросов предприятия не будет соответствовать устанавливаемому нормативу предельно допустимого воздействия. План модернизации должен содержать описание производственной деятельности и этапы внедрения НДТ, выбранной из перечня НДТ и достаточной для достижения нормативов допустимого воздействия.
2. Согласование плана модернизации и установление временно согласованных лимитов.
План модернизации подлежит согласованию с полномочным территориальным органом управления, принимающим во внимание природные особенности территории, на которой осуществляется деятельность, экономические, технологические и социальные факторы. В результате согласования плана модернизации в отношении предприятия будут установлены временно согласованные лимиты на выбросы/сбросы. Также будет согласована программа зачета средств, направляемых предприятием на модернизацию, в счет платы за негативное воздействие.
3. Реализация плана модернизации и поэтапное внедрение НДТ.
В ходе реализации плана модернизации полномочный территориальный орган управления будет вправе осуществлять контрольные мероприятия за соблюдением предприятием установленных лимитов и этапов модернизации. В течение проведения модернизации целевые нормативы предельно допустимых выбросов/сбросов пересматриваться не должны. Результатом внедрения НДТ будет являться достижение предельно допустимых нормативов и перевод производственной деятельности предприятия на более экологически чистые технологии. В дальнейшем нормативы могут быть пересмотрены с целью стимулирования продолжения процесса модернизации и улучшения экологической обстановки в России.
Таким образом, одним из наиболее важных следствий применения механизма НДТ, помимо общего снижения уровня загрязнения, будет являться ускоренное технологическое развитие. Предприятия, вынужденные принимать дополнительные меры по снижению негативного воздействия на окружающую среду при условии сохранения себестоимости на конкурентном уровне, будут вынуждены уделять особое внимание развитию технологий, повышению их эффективности, снижению всех возможных затрат. Внедрение механизма НДТ позволит также уйти от установления единых для всех предприятий жестких норм, что невозможно, с учетом разнообразия природных условий предприятий, применяемого сырья, процессов производства и т.д.
Основным результатом должно быть создание более простой и эффективной с точки зрения администрирования и применения предприятиями системы управления охраной окружающей среды. Её внедрение обеспечит:
Такой подход соответствует обязательствам, принятым Российской Федерацией в соответствии с политикой государственного регулирования экологической и технологической безопасности в рамках «Группы восьми».
